20대 대선을 기후대선으로 만들기 위한 시민사회, 청년, 학계 등의 노력으로 기후환경문제 특히 탄소중립과 관련한 공약에 대한 후보와 시민들의 관심이 상대적으로 높아졌다. 아직 기후환경정책이 다음 정부의 주류정책으로 대선에서 논의되고 있다고 보기는 힘들다. 하지만, 긍정적인 것은 시민사회에서의 논의들이 단순히 후보들의 공약을 비교하고 비판하는 수준을 넘어서 대안을 제시하기 위해 노력하고 있다는 점이다. 청년들과 시민사회에서 여러 가지 독자적인 탄소중립방안과 대선공약에 포함되어야 할 정책대안들을 논의하여 제시하고 있다.

 

안타까운 것은 대선정국이 가열될수록 탄소중립 공약과 같은 정책이슈는 대선의 주요 쟁점에서 멀어져가고 있을 뿐만 아니라 바람직하지 못한 방향으로 흐르고 있다는 점이다. 탄소중립에 관한 논의에서도 다음 정부의 가장 큰 당면과제가 무엇인가에 관한 정책토론에 집중하기보다는 소모적인 탈원전 논쟁이 부각되고 있다. 선거가 합의를 위한 공론화의 장이 아니라 승자와 패자를 가리기 위한 전쟁터이기 때문이리라. 이전투구의 전쟁터를 건강한 정책토론의 장으로 만드는 것은 후보들이 아니라 시민사회의 몫이다.

 

이글은 당초 대선후보들의 대선공약을 비교·평가하고, 정책적 제언을 하기 위해 기획되었지만, 대선정국에서 기후환경정책에 대한 논의의 수준이 시민사회의 눈높이에 한참 못 미치고 있다고 생각되어 문재인 정부의 기후환경분야 정책의 성과와 한계에 대해서 살펴보고 차기 정부에서 탄소중립 관련 정책이 어떻게 다루어져야 할 것인가에 대해 살펴보았다.

 

문재인 정부의 성과: 탄소중립사회로의 전환에 대한 사회적 동의

 

문재인 정부 5년을 거치는 동안 기후환경분야에서 가장 큰 성과라고 하는 것은 탄소중립사회로의 전환을 선언하고 사회 전반적인 동의를 얻은 것이다. 2050탄소중립선언과 탈석탄의 방향을 잡은 것은 문재인 정부의 중요한 성과이며 되돌리기 힘든 시대의 흐름이 되었다. 일부 후보가 NDC 상향안을 취소할 것이라는 얘기도 나오지만 바람직하지 않을 뿐만 아니라 사실상 불가능할 것이다. 탈석탄에 대한 큰 반발이 없이 탄소중립 로드맵이 확정된 것은 화석문명의 절정에 있다고 하는 대한민국에서는 놀라운 진전이다. 여기에는 국제적인 탈석탄의 흐름뿐만 아니라 미세먼지 이슈가 큰 영향을 미쳤다.

 

문재인 정부의 한계: 미래의 청사진보다는 과거청산에 치중

 

문재인 정부의 시대적 한계는 미래에 대한 방향의 제시보다는 과거에 대한 평가와 청산에 치우쳤다는 점이다. 적폐청산의 국민적 요구에 의해서 인수위원회도 없이 급하게 들어선 탓도 있었겠지만, 정권초기부터 미래에 대한 청사진을 적극적으로 제시하기보다는 사회개혁의 당면과제들에 집중했다. 기후환경분야에서는 4대강 문제와 탈원전 이슈가 그것이었다. 당연히 필요한 것이었지만, 미래에 대한 비전과 전략 속에서 진행되지 못했다는 아쉬움이 있다. 되돌아보면, 문재인 정부가 들어서면서 탈원전 문제를 공론화하기보다는 먼저 2050 탄소중립 선언을 먼저 했으면 지금은 상황이 좀 더 나아졌을 것이라는 생각도 든다. 2050 탄소중립 목표가 정권 후반기에 천명되었고, 실제로 필요한 정책들의 이행보다는 계획을 세우는데 치중하다 보니 탄소중립사회로의 전반적인 진전은 지체되었다. 문재인 정부가 남긴 과제는 탄소중립정책이 여전히 정책의 주류로 뿌리내리지 못한 상태이고, 국제사회에 약속한 2030년 국가온실가스 감축목표(NDC)를 달성을 위한 이행계획조차 구체적으로 세우지 못하고 있다는 점이다.

 

20대 대선과 다음 정부의 과제: 국가 NDC 상향 목표의 이행

 

탄소중립사회로의 전환과 관련해서 가장 아쉬운 부분은 과거 15년 동안 선진국들이 전환을 이루는 동안 우리나라가 시대적 흐름에 따르지 못했다는 점이다. 녹색성장을 기치로 내걸었던 이명박 정부가 4대강 사업 대신에 에너지전환에 투자했더라면, 우리나라의 탄소중립사회로의 진전은 유럽 등의 선진국에 크게 뒤지지 않았을 것이다. 그러나 지금 선진국의 반열에 든 우리나라는 탄소중립사회로의 전환과 관련해서는 기후악당국가로 비난받을 정도로 한참 뒤처져 있다. 재생에너지 보급이 확산하고 있지만 전체 전력생산에서 차지하는 비중이 최근에 크게 늘었음에도 불구하고 2020년 7.43%에 불과하여, 선진국들은 이미 한참 전에 도달해 있는 재생에너지 비율 30%조차 2030년까지 도달하는 것도 힘겨운 상태이다. 탄소중립과 관련해서 다음정부가 주력해야 할 가장 중요한 정책은 최소한 선진국들 수준으로 재생에너지 발전량을 늘리는 것이다. 정부의 탄소중립 시나리오에도 이러한 점은 잘 나타나 있다. 2050년까지 전력수요가 현재의 전력소비량보다 2배 이상 늘어나는데 이 중 60~70%를 재생에너지로 공급하겠다고 발표하였다. 탄소중립 시나리오의 A안의 경우는 889TWh, B안은 736TWh의 전력을 재생에너지로 공급하겠다고 제시하였다. 어떤 시나리오를 택하든 다음 정부의 최대의 정책우선순위는 재생에너지 보급의 확대이다.

 

 

 

20대 대선 후보들의 공통적인 전제: 전력수요의 대폭적인 증가

 

탄소중립사회로의 전환의 핵심은 에너지전환이고, 그것은 두말할 것도 없이 재생에너지 중심의 에너지시스템을 구축하는 것이다. 그런데 지금 일부 정치권에서는 재생에너지를 원전을 포함한 다른 여러 대안 중 선택가능한 하나로 보는 것 같다. 재생에너지 보급을 최대한 늘리고, 그것으로 해결 못 하는 빈자리가 있으면 차선이나 차악으로 다른 방법을 고려하는 것이 당연함에도 동일선상에서 비교하기도 한다. 이렇게 된 이유는 여러 가지가 있겠지만, 정부가 발표한 탄소중립시나리오에도 일정한 책임이 있다. 

 

정부가 발표한 2050년 탄소중립계획에서 가장 눈에 띄는 점은 전력수요가 대폭으로 증가할 것이라는 전망과 이를 재생에너지와 원자력, 가스+CCUS, 수소 등 가능한 모든 전력원을 동원해 공급하겠다는 점이다. 여기서 한 가지 검토해야 할 점은 탄소중립을 위해 재생에너지로 100%를 공급하는 시나리오가 왜 제시되지 못하고 있는가이다. 아마도 그 이유 중의 하나는 정부시나리오에서 제시한 2050년의 전력수요가 신재생에너지의 시장잠재량을 넘기 때문일 것이다. 

 

2020년의 신재생에너지 백서에 따르면 2020년 기준 우리나라 재생에너지의 시장잠재량은 926TWh이다. 그런데 국가의 탄소중립시나리오에서 제시하고 있는 2050년의 전력수요는 재생에너지의 시장잠재량을 넘어선다. 시장잠재량은 기술적으로 활용가능한 에너지의 양(기술적 잠재량) 중에서 경제적 영향요인과 지원과 규제 등의 정책적 영향요인을 적용한 현재 수준의 실질적으로 활용 가능한 에너지의 양이다.

 

 

국가 탄소중립로드맵에서는 2050년까지 에너지 수요를 5% 감축한다고 계획하였지만, 전력수요만 놓고 보면 수요는 엄청나게 늘어난다. 산업, 수송, 건물 등 부문별로 전력화(화석연료→전기로 대체)가 진행되면서 전체 전력수요는 2018년 대비 221.7~230%(1,166.5~1,213.7TWh)로 대폭 증가하리라 전망하고 있다. 공급량(발전량) 역시 발전소 내 소비 및 송·배전손실(3.5%) 등을 고려하여 1,208.8~1,257.7TWh가 필요할 것이라고 하고 있다. 온실가스 배출이 줄고, 화석에너지 사용은 감소하는 대신에 전력소비는 많이 늘어나게 되는 것이 정부의 국가탄소중립 로드맵의 주요한 내용이다. 

 

재생에너지 보급 확대를 주장하는 민주당이나 정의당, 탈원전정책의 폐기를 주장하는 국민의 힘이나 국민의 당 모두 잠정적으로 2050년의 대폭적인 전력수요 증가를 가정하고 공약을 발표하고 있다. 적어도 대폭적인 전력수요의 증가에 대해 문제를 제기하고 있지는 않다. 원전 확대를 주장하는 쪽은 2050년의 엄청난 전력수요를 재생에너지만으로 감당할 수 없으니 원자력발전의 비중을 30%까지 높여야 한다고 하면서, 정작 재생에너지의 확대보급에 대한 계획은 제시하지 않고 있다. 재생에너지 확대를 주장하는 쪽도 2050년의 전력수요가 재생에너지의 시장잠재량을 넘기 때문에 다른 전력공급 수단을 고려하지 않을 수 없었을 것이다. 그래서 추가로 제시하고 있는 것이 원전을 유지한다든지, 화력발전소에 CCUS(이산화탄소의 포집·이용·저장기술)를 결합하거나 무탄소신전원을 도입하겠다는 것이다. 이러다 보니 재생에너지의 확대보다는 마치 원전이나 CCUS에 대한 투자가 더 필요한 것처럼 본말이 전도되는 주장이 제기되기도 한다.

 

 

과연 2050년의 전력수요가 재생에너지 보급만으로 감당할 수 없을 정도로 늘어나게 될까?

 

전력화가 전력수요를 어느정도 증가시킬 것인가?

 

탄소중립을 위해서 전력화는 반드시 거쳐야하는 과정이다. 전력화(electrification, 전전화, 전기화라고도 함)는 에너지소비의 최종단계에서 화석연료 기술을 전기기술로 대체하는 것이다. 그리고 전력화의 핵심은 재생에너지 보급의 확대이다. 도시가스를 사용하다가 인덕션을 사용하는 것, 내연기관차가 전기자동차로 바뀌는 것 등이 그 사례라고 할 수 있다. 현재도 다양한 분야에서 전력화는 진행되고 있다. 그런데 우리나라의 전력수요를 보면 최근 몇 년 동안 전력소비가 조금씩 감소하고 있다. 전력화로 인해 전력소비가 증가할 것이지만 어느 정도로 늘어날 것인지는 아직 불분명하다.

 

다른 나라들의 탄소중립시나리오에서도 전력화로 인한 전력수요의 증가는 공통으로 반영되어 있다. 다만 그 정도는 국가마다 다르다. 우리나라와 전력소비 규모가 비슷한 독일의 경우 2045년까지 탄소중립을 달성하겠다는 목표를 세우고 있는데 전력소비수요는 60% 정도 늘어날 것으로 보고 있다. 

 

 

 

영국의 경우 전력화로 2050년 전력수요가 2배 이상 늘어날 것으로 보고 있다. 매킨지보고서에서는 유럽의 경우 전력수요가 2017년에 약 2,840TWh이던 것이 2050년에는 약 5,895TWh로 2배가량 증가할 것으로 전망했다. 이 중 63%는 직접적인 전기화의 확대로 인해 발생하고, 나머지 37%는 대체 에너지원인 수소 연료에 대한 새로운 수요에 의해 발생할 것으로 보았다(McKinsey & Company, 2020, Net Zero Europe). 일본의 경우는 인구감소와 전력관리효율화 기술 발전 등을 고려하여 2050년까지 전력수요가 증가하는 비율(30~50%)을 다른 나라들보다 낮게 설정하고 있다. 미국을 사례로 분석한 전망에서는 시나리오별로 20% ~ 65%까지 증가하리라 추정하기도 했다(그림 3). 캐나다는 시나리오에 따라서 전기화로 44% 정도 수요가 증가할 것이라고 전망하고 있다(Canada’s Energy Future 2021). 우리나라의 정부 시나리오에서는 위에서 살펴본 바와 같이 2.2~2.3배 정도 전력수요가 증가할 것이라고 설정하고 있다.

 

 

각 국가의 탄소중립시나리오에서 보이는 일반적인 특징은 미래의 전력수요를 높게 잡을수록 원전이나 화석연료+CCUS와 같은 대안들을 포함하게 된다는 점이다. 이는 재생에너지만으로는 그와 같은 급속한 전력수요의 증가를 감당하기 어렵다고 보기 때문이다. 다른 한편으로 재생에너지나 그린수소 등만으로 탄소중립을 달성할 수 있다고 주장하는 경우에는 미래의 전력수요를 상대적으로 낮게 설정하고 있다.

 

우리의 2050년의 전력수요는 실제로는 어떻게 될 것인가? 정부에서 예측한 수요는 바뀔 수 없는 미래인가? 그렇지 않다. 우리는 인구의 경우 다음 정부가 어떤 획기적인 정책을 쓰더라도 2050년까지 지속해서 감소하리라는 것이라는 것은 분명히 알고 있다. 적어도 당분간은 바뀔 수 없는 추세이고 정해진 미래이다. 그러나 전력수요의 경우 인구처럼 미래의 전망이 분명히 확정된 것이 아니라, 정책적 선택에 의해 상당히 달라질 수 있다. 수요를 전망한 다음에 공급방안을 찾는 것이 아니라, 적정하고 지속가능한 수준의 공급 수준을 함께 고려하면서 미래수요를 계획해야 한다. 국가탄소중립시나리오에서 2050년의 전력수요가 800TWh 이하로 된다고 가정하게 되면 전력수요를 재생에너지로 100% 충당할 수 있다. 2050년의 전력수요가 현재 수준보다 40% 정도 더 늘어난다는 말이며 이는 충분히 고려해볼 수 있는 시나리오이다. 더욱이 재생에너지 기술이 발전해서 활용 가능한 재생에너지의 양이 많아지면 전력수요가 더 늘어나더라도 감당할 수 있을 것이다. 

 

물론 미래의 전력수요를 재생에너지만으로 모두 감당할 수는 없을 가능성도 있다. 또, 어떤 획기적인 기술의 진보가 불현듯 인류에게 위기 탈출의 서광을 비춰 줄지도 모른다. 그래서 CCUS 기술도 개발하고, 소형모듈원자로(SMR)에 대한 연구와 기대도 하고 있다. 그러나 아직 적용할 수 없는 불확실한 미래의 기술이 포함된 시나리오만으로 우리의 미래를 설계하기에는 인류에게 닥친 기후위기는 너무 절박하다. 미래 기술에 대한 투자는 당연히 해야 한다. 그러나 그것이 지금 당장 적용해야할 현재의 수단을 외면하는 방편이 되어서는 안 된다. 더욱이 미래기술에 대한 여러 연구 결과들은 결국은 재생에너지 기술의 발전이 원전이나 CCUS 기술의 수요를 대체할 것이며, 재생에너지+그린수소의 방향으로 갈 것이라고 평가하고 있다. 

 

탄소중립 정책의 쟁점: 기성세대의 책임인가, 미래세대의 부담인가? 

 

 

 

국가의 2050 탄소중립시나리오가 발표되자 청년들이 이에 대한 대안으로 독자적인 2040년 탄소중립시나리오를 발표했고, 최근에는 시민사회 연구소들이 독자적인 탄소중립로드맵을 준비하고 있다. 청년들과 시민사회의 주요한 주장은 탄소중립 목표연도를 앞당기거나 2030년의 목표치를 상향하라는 것이다. 일부에서는 사회시스템 전체를 바꾸는 체제전환을 얘기하고 있다. 

 

청년들과 시민사회가 주장하는 새로운 탄소중립사회를 위한 대안과 요구들이 정부나 정치권의 탄소중립 공약과 다른 핵심적인 차이는 무엇일까? 얼핏 보면 목표연도나 목표치를 과도하게 상향하라는 것이 주요한 내용인 것처럼 보인다. 그러나 핵심은 목표치와 같은 숫자, 혹은 온실가스 감축수단의 선택이 아니라 탄소중립사회로의 전환을 누가 책임져야하는가 하는 주체의 문제이다. 청년들은 기성세대가 온실가스 배출의 책임이 있으니, 우리에게 미루지 말고 당신들이 현재의 기술과 수단으로 해결하라는 것이다. 그래서 탄소중립달성 시기를 앞당기고, 2030년의 국가온실가스 감축목표도 상향하라는 것이다. 즉, 청년과 시민사회의 주장과 기성세대를 대변하는 정치권 주장의 차이와 쟁점은, 그동안 기후악당국가를 만들어온 기성세대가 탄소중립세대의 책임을 지고 해결하는가 아니면, 과학이나 기술이라는 포장으로 미래세대에 미루고 부담지우려 하는가 하는 문제이다. 

 

아무도 책임지거나 피해를 떠안지 않는 탄소중립이란 있을 수 없다. 산업구조가 변해야 하고, 사용하는 에너지가 전환되어야 하고, 생활양식이 바뀌어야 한다. 좌초자산이 생기고, 기존기술이 새로운 기술에 의해 대체될 수밖에 없다. 그런데 마치 탄소중립사회에서 기존의 산업구조가 그대로 유지되고, 화력발전소와 재생에너지가 같이 있을 수 있는 것처럼 전제하고 정책을 추진하고 있다. 그러한 정책을 가능하게 하는 주요한 근거 중의 하나가 과다한 수요의 추정이다. 

 

미래의 전력수요를 과다하게 설정하게 되면 수요를 맞추기 위해서 가용한 모든 공급수단이 동원되어야 한다. 석탄화력발전소도 가스화력도 원전도 모두 남아서 전력수요에 대응해야 한다. 다만, 탄소중립을 달성해야 하니까 화력발전소에 아직 실용화도 불투명한 CCUS기술을 붙이거나 경제성이 없을 것 같은 연료전환을 하겠다고 한다. 결국은 전환도 산업재편도 없는 지금 이대로의 시나리오가 된다. 한정된 자원과 재원을 탄소중립에 집중하여 투자하는 것이 아니라, 기존시스템의 유지에 주력하게 되는 것이다. 이것이 청년들과 시민사회가 국가 탄소중립로드맵을 비판하는 이유이다. 

 

대선후보들의 기후환경공약에 대한 비교와 평가가 다양하게 이루어지고 있다. 공약을 비교하는 다양한 기준이 있을 수 있겠지만, 핵심은 탄소중립사회 실현의 책임을 누가 지는가 하는 것이다. 기성세대가 책임을 지는 것인가, 아니면 미래세대의 부담으로 미루는가?