1. 서론

 

전 지구적 차원에서 기상이변이 계속되고 있으며 기후변화에 관한 정부 간 협의체(Intergovernmental Panel on Climate Change, 이하 IPCC)는 현재와 같은 속도라면 2030년에서 2052년 사이에는 지구의 표면 기온이 산업화 이전보다 1.5°C 이상 상승할 것으로 예측했다. 이런 지구적 위기에 대응하려면 탄소를 배출하는 화석연료에 대한 의존을 줄이는 재생에너지로의 에너지 전환이 필수적이다(McCauley & Heffron, 2018). ‘에너지 전환’은 여러 나라에서 국가 정책으로 통합되었지만 원하는 최종적인 상태에 대한 합의는 없다(Bridge et al., 2013). 저탄소 전환에서 가장 큰 어려움은 지역의 수용성 문제이다. 그간의 경험과 연구는 재생에너지에 대한 사회정치적 수용성이 높았지만 실제 그 시설이 들어설 지역의 주민수용성이 낮은 사회적 괴리(social gap)가 확인되기도 한다(Sovacool & Lakshmi Ratan, 2012). 이는 지자체의 이격거리 규제가 제도화되는 과정에서도 확인할 수 있다(임현지 & 윤순진, 2019). 

 

신안군의 주민참여 개발이익공유제는 그동안 재생에너지 보급확대에 가장 큰 문제로 지적되었던 주민 수용성 문제를 해결한 모범적이고 획기적인 사례로 소개되고 있다(산업통상자원부 & 한국에너지공단, 2022). 현재 신안군에 들어서는 재생에너지 시설은 지금까지 어느 지자체에서도 실현된 적이 없는 규모와 속도로 추진되고 있으며, 태양광 개발이익공유제 참여주민 비율이 높다는 것이 곧 주민 수용성이 높다는 것을 의미하는 것은 아니지만^[1], 몇몇 지역의 경우 태양광 개발이익공유에 참여하는 주민이 90%에 이를 정도로 광범위한 관심과 참여가 이루어지고 있다. 이 글은 현재 ‘개발이익 공유’ 중심으로 추진되는 신안군의 ‘저탄소 전환’이 ‘공간적으로 정의로운 전환’ 과정이 되고 있는지 살펴보고자 한다. 에너지 전환 혹은 저탄소 에너지 전환은 혁신담론(한빛나라, 2022)이나 사회-기술 시스템 이론 등 그것을 설명하는 여러 가지의 담론과 개념적 도구가 있다. 일반적인 의미의 저탄소 에너지 전환은 기존 화석연료에서 재생에너지로의 전환을 의미하며 정책·제도적인 측면과 아울러 기술적 전환, 에너지 생산·발전 측면의 비즈니스 영역, 분배·소비 측면의 인식과 실천의 전환, 사회·경제적 변화 등 다양한 측면을 포함한다. 본 내용에서는 저탄소 전환이 함의하는 많은 내용 중에서도 ‘신안군의 개발이익공유제에 기반하여 나타나는 태양광 발전시설의 입지(과정)와 그 결과로 나타나는 변화 사례’에 한정하여 살펴보고, 이를 공간정의적 관점, 즉 공간적으로 정의로운 전환 과정인지 검토한다. 신안군이 발표한 신·재생 에너지 개발이익 공유백서 Ⅰ, Ⅱ, Ⅲ, 신안군 입지 태양광 발전사업들에 대한 환경영향평가서 등 추진과정의 공식 자료를 중심으로 공간정의적 관점에서 살펴보고 병행하여 신안군 관계자(2회), 태양광 발전사업 관계자(2회), 주민·군협동조합(3회) 및 지역 주민(5회) 인터뷰 등의 내용을 참고하여 이해관계자의 인식적 측면을 살펴보았다. 

 

 

2. 저탄소 전환 맥락에서의 공간정의

 

재생에너지 시스템은 그 구성 요소가 특정 환경에 내장되어 공간적으로 구성되고, 연결, 종속 및 제어의 네트워크 특성이 지리적 위치를 생성한다(Bridge et al., 2013). 이런 특성은 특정 사회 집단이나 장소의 취약성을 증가시키는 지리적으로 불평등한 사회적, 정치적, 환경적 변화를 만들어 내기도 하고(Bouzarovski & Simcock, 2017), 특정 지역의 태양광 및 재생에너지 시설의 대규모적이고 집중적인 입지는 지역의 가장 취약한 커뮤니티가 수년 동안 생계를 위해 의존했던 토지에 대한 접근을 박탈하는 등의 부정적인 사회적 영향을 수반하기도 한다(Yenneti et al., 2016). 재생에너지에 대한 접근이 단순히 기술, 재정적 측면을 넘어서 잠재적인 사회적, 공간적 영향에 대해 비판적 분석이 필요하고, 공간정의적 관점, 즉 공간적으로 정의로운 전환 측면에서 살펴봐야 하는 이유이다.

 

모든 분배 불평등은 그 여부나 정도를 입증할 수 있는 공간적 속성을 내포하고 있다는 점에서 공간정의의 중요성이 강조된다(Walker, 2009). 저탄소 전환 맥락에서 공간정의의 분배적 정의는 전환의 혜택과 부담이 사회 전체, 그리고 공간 전체에 균등하게 할당되는지 여부를 나타낸다(McCauley et al., 2013). 저탄소 전환은 혜택과 부담을 모두 발생시킬 수 있으며 전환과 관련된 기회 및 기회비용이 기존 사회경제적 불평등의 지리적 패턴과 어떻게 교차할 수 있는지를 탐구하는 게 중요하다(Garvey et al., 2022).

 

절차적 정의는 신·재생 에너지 개발과 관련하여 의사결정과정에 참여하고 협의할 기회의 공정성이다(Martiskainen et al., 2021). 특정 커뮤니티 또는 지역의 참여와 저탄소 전환 의사 결정에 참여할 수 있는 민주적 기반은 공간적으로 다양할 수 있다(Garvey et al., 2022).

 

인정 정의는 서로 다른 정체성, 문화적 역사, 권력의 역동성을 인정하고 이러한 것들이 저탄소 전환에서 제안되는 것과 상호작용하는 방식이다. 특정 장소 정체성은 이것이 어떻게 전환 조치의 수용성을 형성하는지 인식하는 측면에서 인정 정의에서 특히 강조된다(Garvey et al., 2022).

 

특히 주목해야 할 부분은 도시와 구분되는 농촌지역의 저탄소 전환이다. 많은 국가의 일반적인 패턴은 ‘농촌’과 ‘도시’의 개념을 나누고 있으며, 에너지 시설이 농촌과 자연으로 간주되는 장소를 ‘산업화’하고 이런 공간 질서를 위협함으로써 반대를 불러일으킬 가능성이 있다(Cowell, 2020). 재생에너지 시설 입지과정에서의 지리적, 공간적 측면의 갈등은 장소에 대한 애착(Devine-Wright, 2005; Devine-Wright & Howes, 2010), 장소 낙인(Walker, 2009), 경관(Lennon & Scott, 2017)과 같은 연구로 확인된다. 저탄소 맥락에서의 공간정의에 대한 연구는 이전에는 많은 연구들이 분배적 측면을 다루었으나 점점 더 절차적 정의와 인정정의를 다루는 연구들이 늘어났다(Garvey et al., 2022).

 

 

3. 신안군의 저탄소 전환과 지역 특성

 

1) 신안군의 생태·환경적 지역 특성

신안군은 생태·환경 측면에서 민감한 지역이다. 신안 갯벌은 유네스코가 지정한 세계유산(해양수산부, 2021)으로 신안 갯벌(신안군), 보성-순천 갯벌(보성군, 순천군), 고창 갯벌(고창군) 서천 갯벌(서천군) 등 유네스코 세계자연유산에 등록된 4개 전체 갯벌 유산구역의 약 85%로 가장 넓은 면적(1,100.86km²)을 차지하며 IUCN 적색목록 14종을 포함하여 90종 5만4천 개체 이상의 물새들이 방문하는 곳으로 세계적으로 가치가 높다(신안군, 2021).

 

 (a)유네스코지정 세계(자연)유산 /한국 갯벌                      (b)신안 갯벌의 유산구역과 완충구역

그림 1: 신안갯벌 유네스코 자연유산 지정 현황.

 

신안군은 또한 많은 섬과 섬 사이를 지나는 조수로 넓은 개벌이 발달했고 최대 40m 깊이의 펄 갯벌과 그 위의 특이 모래 퇴적체 등 세계적으로 찾아보기 힘든 독특한 지형 특징을 자랑하며 자연환경보전법에 의한 자연환경보전지역, 생태계변화 관찰지역, 자연공원법에 의한 다도해 해상국립공원, 신안갯벌도립공원, 습지보전법에 의한 습지보호지역 등 생태환경적으로 민감한 지역으로서 환경관련법에 의해 다양한 환경보호지역으로 지정되었다. 증도의 동측과 남측, 서측 갯벌, 그리고 인접한 끝등섬(병풍리) 등을 둘러싸고는 람사르습지이다. 신안군에 자리 잡는 거의 모든 재생에너지 발전시설은 이러한 생태·환경조건에 직·간접적인 영향권에 있다. ‘비금 주민태양광 발전시설’의 사업지구 주변 해역은 습지보전법에 의한 신안갯벌 습지보호지역, 자연공원법에 의한 다도해 해상 국립공원, 신안갯벌도립공원이고 송전선로는 자연공원법에 의한 신안갯벌 도립공원이며 생태자연도 2~3등급 권역이다. 태양광 발전시설 부지는 생태자연도 3등급(염전지역 시설 일부는 1등급 권역 포함)^[2], 국토환경성평가도 1~5등급 지역이다. 증도 빛과 소금 및 증도 솔라팜 태양광 발전사업의 경우 동측과 서측 람사르습지에 인접해 있다. 이런 지역 특성으로 인해 (소규모) 환경영향평가 등 재생에너지 시설 입지과정에서 주요 고려 사항으로 검토되고, 불가피한 경우 기존 환경관련 제도의 변화를 수반(박윤석, 2020; 신안군, 2000b)하기도 한다^[3].

 

2) 신안군의 염전

신안군 저탄소 전환의 특성을 생각할 때 중요하게 고려해야 할 지역 특성 중 하나가 국내 최대 염전지역이 있다는 것이다. 다음 표1에서 보는 것처럼 신안군에는 전국 염전업체(1003개소)의 83.4%, 전체 염전 면적의 63.7%가 있으며 천일염 전국 생산량의 79.5%를 생산한다. 

 

 

 

가. 신안 증도 태평염전(등록문화재 제360호) 및 신안 증도 석조 소금창고(등록문화재 제361호)

신안 증도 태평염전은 2007년 11월 등록문화재로 등록되었으며 면적이 약 462만m²에 이르며, 전증도와 후증도를 둑으로 연결하고 그 사이 갯벌에 조성한 국내 최대의 단일 염전으로, 동서 방향으로 긴 장방형의 1공구가 북쪽에, 2공구가 남쪽에, 남북 방향으로 3공구가 조성되었다. 염전 영역에는 목조 소금창고, 석조 소금창고, 염부사, 목욕탕 등의 건축물이 있으며, 자연 생태의 갯벌, 저수지와 함께 천혜의 아름다운 경치를 이룬다(문화재청, 2023b).

 

 

 

나) 신안 비금도 대동염전(등록문화재 제362호)

대동염전은 1948년 450세대 주민들이 염전조합을 결성해 만든 천일염전으로 설립 당시 100만㎡ 규모였으며 대동염전이 들어선 뒤에 주변에는 남일염전, 대성염전, 나무섬염전, 중앙염전이 만들어져 대규모 염전지대(530ha)가 형성되었다. 현재 신안 비금도의 염전지대와 대동염전은 아래 지도에서 보이는 것처럼 주로 비금도를 가로지르는 2번 도로의 아래쪽에 대부분 위치한다. 등록문화재인 대동염전은 453,131㎡ 규모의 염전으로 2007년 11월 국가등록문화재로 지정되었다. 대동염전은 넓은 염전 지대의 저수지, 증발지(蒸發池), 결정지(結晶池), 해주(海宙, 鹹水溜)가 조화를 이루며, 특히 비금도에는 ‘천일염전 기술자 양성소’를 설치하여 염전 기술자를 양성했고, 여기에서 배출된 기술자들이 인근 도서 지역과 완도, 해남, 무안, 영광, 고창, 부안, 군산 등지에 진출하여 우리나라 염전 발전사에서 중요한 역할을 했던 곳이다(문화재청, 2023a). 

 

 

 

그러나 대동염전의 등록문화재 구역도 태양광 발전사업을 이유로 지정해제가 요청되어 처음 지정되었던 453,131㎡(24필지)에서 176,162㎡(7필지, 원래 구역의 38.9%)로 구역조정이 이루어졌다(문화재위원회, 2021). 

 

 

 

 

저탄소 전환에서 신안군의 염전이 중요한 이유는 대부분의 태양광 시설이 염전지역에 들어서고 있으며 상대적으로 육지의 농지나 임야에 설치되는 것보다 대규모 태양광 발전시설이 입지할 수 있게 하기 때문이다. 염전이 태양광 부지로 선호되는 이유는 주변에 장애물이 없어서 햇볕이 잘 들고, 바람이 잘 통하는 염전으로서 요구되는 입지 특성이 태양광 부지로서 요구되는 조건과도 잘 맞는 지리·환경적 특성 때문이다. 2017, 18년도 천일염 가격이 폭락하고 염전 토지가격이 하락(김희윤, 2018)하면서 대대적으로 태양광 시설부지로 전환되기 시작했다. 

 

 

천일염가격 하락으로 인한 태양광부지로의 전환은 결과적으로 오랫동안 지역주민이 생계를 유지해왔던 토지에 대한 권한을 발전사업자에게 넘기게 되는 결과로 나타났으며 이러한 과정은 결국 저렴한 태양광 발전 부지를 찾고자 했던 발전사업자의 이해, 기후·환경위기 대응을 위한 국가 차원의 재생에너지로의 정책 전환과 시대적 요구, 그리고 재생에너지 확대에 대한 정책적 의지와 신안군의 개발이익공유제가 결합하면서 신안군에는 태양광 발전시설이 급속히 확대되고 있다. 염전 부지에 집중되는 태양광 발전시설은 상대적으로 농지나 임야 등에 비해 대규모 시설 입지가 가능하며, 소규모 시설이 들어서더라도 집단화된 염전의 특성상 태양광 발전시설이 고밀화, 집단화된 모습으로 나타난다. 이는 천일염 생산 지역에 이전에 없던 새로운 ‘에너지 경관’을 형성시키는 것으로 신안군의 염전 규모와 환경적 특성을 고려하면 저탄소 전환으로 인한 경관 변형의 영향이 공간적, 시각적으로 훨씬 광범위하다. 

 

3) 신안군의 재생에너지로의 저탄소 전환 현황

전남의 재생에너지 시설과 관련하여 주목해야 할 부분은 상대적으로 대규모 시설이 집중되어 있다는 것이다. 그림4는 광역시도, 그림5는 전남지역 기초지자체의 2022년 신규 태양광발전소 설치 현황을 보여주는 것으로 발전소 개수와 설비 용량을 보여준다. 그림에서 나타나는 것처럼 전남지역은 다른 지자체의 설비용량과 비교해서 상대적으로 발전소 개수가 작은 것을 알 수 있으며 이는 전남지역에 특히 규모가 큰 시설이 들어섰음을 보여준다(한국에너지공단, 2023). 특히 그림5의 전남 기초지자체 중 신안군이 다른 지자체에 비해 전체 설비용량 대비 발전소 개수가 훨씬 적은 것을 알 수 있는데 이는 신안군의 염전지역(염해농지포함)에 대규모 시설이 입지할 수 있기 때문이다. 

 

그림4: 광역시도의 태양광 발전시설 설비용량과 발전소 개수(’22년 기준).

출처 : 재생에너지 클라우드플랫폼(2023).

 

그림5: 전남지역의 태양광 발전시설 설비용량과 발전소 개수(’22년 기준).

출처: 재생에너지 클라우드플랫폼(2023).

 

 

3. 공간정의 관점에서의 제기되는 신안군 저탄소 전환 과정의 문제

 

1) 절차적·분배적 측면

가. 『신안군 도시계획조례』 및 『신안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례』 중심으로

주민참여 태양광 개발이익공유제 추진의 절차적 측면은 우선 주민참여 개발이익공유의 근거를 규정한 『신안군 도시계획조례』와 관련 있다. 『신안군 도시계획조례』는 재생에너지 발전시설 허가의 조건으로 ‘발전시설을 설치하려는 자는 해당 도서 주민들의 동의를 받거나 발전시설 사업에 필요한 자기자본의 30퍼센트 이상 군수와 주민들의 공동 지분 참여를 규정했으며 공동 지분 참여의 방식, 군민 및 주민조합에 대한 지원, 참여 지분에 대한 권리 등 세부적인 내용은 『신안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례(이하 ‘신안군 개발이익공유조례’)』에서 규정했다.

 

 

 

 

신안군 도시계획조례의 군민 지분참여 규정은 ‘발전시설에 대한 허가의 기준’으로서 발전시설의 입지와 관련하여 주민 동의를 받거나 개발이익공유제에 참여하는 것을 선택하도록 하고 있다. 그동안 재생에너지 발전사업자가 전유하던 개발이익을 주민들에게 나눌 수 있도록 발전시설에 대한 허가의 조건으로서 주민참여 근거를 규정했다는 데 의미가 있다. 그러나 태양광 시설의 입지와 관련된 절차적 정의 측면에서는 다음과 같은 부정적 요소가 있다. 

 

첫째, ‘주민동의’와 ‘개발이익공유제 참여’는 서로 다른 목적을 기대하는 것으로 어느 한쪽이 다른 한쪽을 대체할 수 있는 동질의 것이 아님에도 두 가지 중 하나를 선택하도록 규정한다. 주민동의는 발전시설 개발을 하는 경우 사업 추진 전 지역사회의 갈등 해소를 위해 사전에 주민 동의과정을 요구하는 것이고, 개발이익공유는 주민참여 방식으로 발전사업이 추진되는 경우 발전 수익의 일정부분을 주민에게 나누어주는 것이다. 그러나 현행 제도는 이를 사업허가의 조건으로서 둘 중 하나를 선택하도록 하고 있다. 예를 들어 어느 마을에 태양광 발전 시설이 들어오는 경우 그 마을 주민들은 단지 ‘개발이익의 공유 여부’나 ‘내가 얼마나 이익을 공유 받을 수 있는지의 문제’와는 다르게 ‘경관 훼손’, ‘환경문제’, ‘주변 농지 및 양식장에 대한 피해’ 등 질적으로 다른 문제에 관심과 의견이 더 많을 수 있지만 조례는 ‘개발이익공유’를 시행하는 것으로 정해지면 그 사업은 주민과 지역사회의 동의 여부와는 관계 없이 사업이 추진된다. 

 

둘째, 개발 사업허가 조건으로서의 ‘주민동의’ 혹은 ‘개발이익공유제 참여’의 선택 주체가 발전사업자라는 데 부정적 요소가 있다. 그동안 많은 사례에서 보이듯 발전사업자는 재생에너지 시설에 대한 주민 수용성 문제로 사업을 추진하는 데 어려움을 겪는다. 발전사업자의 경우 신안군이 적극적으로 나서서 이런 문제를 해결하고 행정적으로 지원하겠다는 지자체의 의지까지 포함되었다면 발전사업자 입장에서 주민들의 공동지분참여(개발이익공유제 참여)를 마다할 이유가 없다^[4](송정복, 2021; 신안군청 관계자, 2023). 이에 대해 신안군 도시계획조례 제3조 ③은 군수의 책무로서 개발이익공유제에 참여·선정된 발전사업에 대해서는 개별 법령에 따른 인허가를 받을 수 있도록 하여야 한다고 명시적으로 규정한다.

 

 

발전사업 추진에 대한 신안군의 행정 협력에 대한 내용은 주민참여 개발이익공유제에 참여하는 발전사업자와의 협약에서도 ‘신·재생에너지 개발관련 인허가 및 민원처리 업무 협력 등’의 내용을 명시했다. 발전사업자와 신안군의 이러한 관계속에서의 추진과정은 개발관련 공사과정에서 발전사업자에 대한 주민 민원이 무시되거나,^[5] 태양광 발전사업에 대한 문제제기와 이견이 용납되지 않는 상황으로 나타날 수도 있다^[6]. 

 

 

그림6: 개발이익공유 양해각서(사례).

출처 : 신안군(2000a).

 

주민참여 방식을 통해 발전사업의 개발이익을 주민과 공유하고 재생에너지 보급 확대를 위해 지자체가 제도적 기반을 만들고 정책적·행정적 지원을 하는 것은 저탄소 사회를 만들어가는 데 필요한 역할이다. 문제는 사업추진에 대한 결정이 전적으로 발전사업자의 선택으로 주어지면서 주민들은 개발이익공유제 참여 여부를 통한 개발사업에 대한 의견은 물론 태양광 발전시설 입지 관련한 의견 제시의 기회조차 주어지지 않는다는 점이다. 이는 선택의 여지 없이 주민에게 개발이익공유제를 강요하고,^[7] 주민의견 제시의 기회를 박탈하는 것으로 조례가 부정의를 강요하는 것이다. 즉 주민입장에서 보면 현재의 개발이익공유제는 주민과 지역사회가 개발사업을 거부하거나 스스로 결정할 기회가 없으며, 요구하지 않았던 금전적 보상(혜택?)을 이유로 필요한 의견수렴 과정이 무시되는 것이다. 

 

셋째, 도시계획 조례에서 규정하는 것처럼 발전사업자가 개발이익공유제 참여를 결정함으로써 별도의 태양광 발전시설 입지과정의 주민동의를 받을 필요가 없다면 발전사업에 의한 개발이익은 주민·군협동조합^[8] 참여 여부와 상관없이 그 지역 전체 주민에게 주어져야 한다. 왜냐하면 앞에서 설명했듯이 발전사업자가 ‘개발이익공유’를 하겠다고 결정하게 되면 개발사업에 대한 주민들의 다양한 관심과 우려, 이해에 대한 의견제시 기회가 원천적으로 박탈되기 때문이다^[9]. 더구나 재생에너지 시설 입지가 그 지역 자연환경에 전적으로 영향을 받고, 신안군의 개발이익공유제가 주민·군협동조합 정관에서 규정하듯이 ‘지역의 공공 자연자원 이용에 대한 개발이익 공유’라는 특성, 공유되는 개발이익이 ‘특정한 발전사업’이 아닌 그 지역 내에 입지하는 다수의 발전사업을 참여 대상^[10]으로 하는 개발이익공유제라는 성격 또한 ‘개발이익의공유’가 주민·군협동조합 참여(의사)와는 별개로 전체 주민과 지역사회에 이익이 공유되도록 하는 게 바람직하다. 

 

넷째, 주민·군협동조합 참여 주민 수의 경우는 발전시설의 규모에 따라 대상지역 읍·면 주민인구에 비례한 일정 규모 이상의 주민참여를 규정할 필요가 있다. 현재는 『협동조합 기본법』에 의해 최소 5인 이상만 참여하면 설립을 신고할 수 있으나 이러한 협동조합기본법^[11]에 근거한 현재의 인적 규모(5인) 규정은 개발사업이 입지하는 지역의 주민 수용성을 높이고, 주민참여를 통한 개발이익공유라는 개발이익공유제의 취지에도 부합하지 않을 뿐만 아니라, 소수의 조합 구성원에게 개발이익이 독점되거나, 지역사회의 동의가 부족한 사업을 추진하게 되는 것으로 악용될 여지가 있다. 

 

“⋯⋯몇 사람은 어마어마한 이익을 취할 수 있죠, 몇 명은. 그러니까 목소리가 큰 사람들 그러면 한 마을에 한 3천 명 있다 그러면 그 이익을 10명 이내가 다 먹고 3천 명은 뭘 하는지도 모르고 경관이라든지 또 아직 과학적으로 밝혀지지 않은 피해를 보는 거잖아요. 그런데 똑같이 주민들이 피해를 보고 여기 햇빛하고 바람은 발전사 게 아닌데 어찌 보면 지역 주민 건데 그걸 공유한다는⋯.(신안군청 관계자, 2023).”

 

따라서 현재 신안군 주민·군 협동조합이 대체로 섬 단위로 만들어지는 것을 고려하면 섬 단위 인구 비례를 고려한 주민·군 협동조합의 최소 적정 구성원 규모에 대한 규정과 같은 것이 필요하다. 현재 운영 중인 신안군 개발이익공유제는 개발사업에 대한 주민동의 및 주민 민원 제기의 과정을 차단함으로써 태양광 발전사업자의 사업추진을 용이하게 하고 그에 따른 반대급부로서 일정 정도의 개발이익이 주민들과 공유한다고 생각될 수도 있다. 주민참여 또한 실질적인 주민참여 방식이라기 보기에 논쟁적인 측면이 있다. 그러나 그동안 발전사업자가 전유했던 개발이익의 일정 부분을 지역사회의 광범위한 주민과 공유한다는 측면에서 보면 제도의 긍정성이 있고 좀 더 정교하게 확장해야 할 필요가 있다. 

 

나. 『환경영향평가법』 중심으로 

「환경영향평가법^[12]」은 100MW 이상의 태양광 및 풍력 발전소는 환경영향평가 의무 대상에 포함되며(「환경영향평가법 시행령」 별표 3), 100MW 미만 사업인 경우에는 사업 규모 및 입지 지역 등에 따라서 소규모 환경영향평가를 의무화한다(「환경영향평가법 시행령 별표 4). 그러나 소규모 환경영향평가의 경우에는 주민의견 수렴절차가 마련되지 않았다. 현재 신안군 주민참여 개발이익공유제에 참여하는 발전시설 중 안좌와 비금의 환경영향평가 대상 사업의 사례를 중심으로 태양광 발전시설의 입지 및 주민 의견수렴 과정을 살펴보면 다음과 같다^[13]. 

 

안좌 스마트팜 앤 솔라시티2 발전단지는 총 설비용량 300MW, 개발 면적 2,832,323m²에 이르는대규모 발전시설로서 이미 기존에 96MW의 시설이 허가받은 후(2019.3.) 추가로 204MW 설비의 부지가 증설되어 소규모 환경영향평가사업에서 환경영향평가대상 사업으로 변경됨에 따라 환경영향평가 초안을 심의했다(2021. 2.). 시설의 부지의 약 80% 정도가 전·답이며 그 외 양어장, 잡종지 등 이다(EIASS(환경영향평가정보지원시스템), 2021b).

 

그림7: 안좌 스마트팜 앤 솔라시티2 발전단지 입지 현황도.

 

환경영향평가 초안 공람은 2021.2.17.~2021.3.10., 주민설명회는 2021. 3.2.(화)에 개최되었고^[14] 주민의견서는 2021. 3.19일까지 서면으로 제출 받았다^[15]. 환경영향평가서 내용에 의하면 총 25명의 주민이 의견서를 제출했다. 주요 의견으로 당시 주민들은 1단계 사업의 경험에 따른 소음문제를 가장 심각하게 지적했으며^[16], 공사 중의 오폐수 문제, 논밭과 양식장 등의 저류기능이 없어지면서 나타날 수 있는 침수문제나 우기 시 물이 급격히 배수되면서 주변 농지나 양식장 등에 미칠 수 있는 피해 등의 우려를 제기했다. 

 

 

 

 

그리고 11명의 주민이 공청회 개최를 요구했으나, 주민 30명 이상이 공청회 개최를 요구하거나 혹은 5명 이상이 공청회를 요구하고 주민 총수의 50%이상이 환경영향평가서초안에 대한 의견을 제출한 때에만 공청회를 개최할 수 있도록 한 규정(환경영향평가법 시행령 제40조)으로 공청회는 개최되지 않았다. 

 

신안 비금 주민태양광 발전사업은 비금면 지당리 일원에 조성되는 시설로 발전용량 200MW, 발전시설 면적 2,354,363.6m², 154KV 송전선로 총연장 20.3km(해양구간 7.2km, 육상구간 13.1km), 22.9KV 배전선로 총연장 10.3km 및 변전소.계폐소, 해저선로, 철탑 등을 포함하는 사업으로 2019년 11월 개발이익공유 의향서 체출, 2020년 1월 발전사업 허가를 받았다. 발전시설은 대동염전으로 유명한 염전지역에 만들어지는데 발전시설의 지목별 토지이용 현황을 보면 총 188필지 중 염전이 133필지 2,214,508m²로 전체 면적의 90.0%를 차지하며 유지가 177,151m²(7.2%), 기타 2.8%로 구성되었다. 그러나 유지가 대부분 염전을 위해 해수를 저장하는 저수지임을 고려하면 전체 97% 면적이 염전부지라고 볼 수 있으며 이는 축구장 약 334개를 합친 면적이다. 이러한 발전시설은 한곳에 조성되는 게 아니라 확보된 부지에 따라서 아래 그림처럼 전체 대규모 염전지역에 산개해서 조성될 예정이다^[17]. 

 

그림9: 비금 주민태양광 발전사업 현황도.

 

비금 주민태양광 태양광 발전사업에 대한 환경영향평가 초안에 대한 주민설명회는 2021년 5월 비금도 건강센터에서 41명의 주민이 참석^[18]한 가운데 개최되었다. 주민설명회 당시 나왔던 주요한 주민의견으로는 국가등록문화재인 대동염전의 원형보전 요청. 사업절차 준수 및 주민 알 권리를 위한 공청회 개최, 충분한 환경영향평가 등에 대한 요청이 있었다. 공청회는 환경영향평가법 시행령 제40조 규정의 개최 요건에 해당하지 못함으로써 공청회는 개최되지 못했다. 의견 수렴과정에 대해 지역주민은 이렇게 말한다(여기에서 주민은 환경영향평가법에 의해 추진된 ‘설명회’를 ‘공청회’라고 표현했다). 

 

 

그림10: 비금주민태양광 발전사업에 대한 주민의견.

 

“설명하면서 공청회를 하긴 했어, 했는디 거의 주민들은 관심이 없으니까 참여도 안 하고, 염전 갖고 있는 사람 몇 명씩 모여서 사진 찍고 공청회 찬성한 걸로 그렇게 여론을 조성하더만, 그렇게 공청회를 하기는 했어요. 그런데 그것이 전체 주민들의 뜻은 아니에요. 몇 사람이 모여서, 한 50명 모였을까 비금 주민이 4천 명이 넘는데 한 50명이 모여서 그것이 공청회라고 할 수 있어요? (R15-G-4.21-pa)”

 

‘비금 주민태양광 발전사업’이 발전용량 200MW, 발전시설 면적 2,354,363,6m²에 이르는 대규모 개발 사업으로서 비금면 전체에 광범위한 영향을 미친다. 더구나 총연장 20.3km(해양구간 7.2km, 육상구간 13.1km)의 154kV 송전선로, 총연장 10.3km의 22.9kV 배전선로 사업도 포함해서 개발사업이 안좌면까지 영향을 미친다. 이 사업 역시 ‘주민참여 개발이익공유제에 참여하기로 협약한 사업이다. 이런 대규모 개발 사업을 41명이 참석한 주민설명회 한 번으로 주민 의견을 충분히 수렴했다고 볼 수는 없다^[19]. 

 

“그런데 이것을 태양광을 하기 전에 이런 것이 있다고 한다믄 관계기관에서 충분한 데이터를 가지고 주민 설명회도 해줘야 돼요. 나중에야 와서 여론조사 하면서 그러니저러니 할 것이 아니라 미리서 이런 피해가 있고, 이익이 있고, 뭐 어쩐다 하는 것을 데이터를 좀 뽑아가지고 과학적으로 갖다가 제시를 해줘야 돼요(R15-G-4.21-주민e / (지역주민(비금), 2023b))”

 

‘증도 빛과 소금 및 증도 솔라팜 태양광 발전사업’은 신안 증도 대초리 일원의 태평염전에 들어설 예정으로 빛과 소금 태양광 93.00MW, 증도 솔라팜 태양광 37.14MW로 각각의 사업은 환경영향평가 대상 미만 사업이다. 두 사업의 합이 총 설비용량이 약 130.14MW의 대규모 발전시설로 같은 사업자((주)신안증도태양광), 동일 영향권역(인접), 같은 종류 사업(태양광발전사업)으로서 환경영향평가 대상 사업이다(EIASS(환경영향평가정보지원시스템), 2022). 이 사업은 ’22.8.3.~’22.9.5. 기간 공람되고, 공람 기간에 주민설명회(8.16.)가 개최되었는데 당일 43명의 주민이 참석했다(EIASS(환경영향평가정보지원시스템), 2022). 이 사업과 관련한 주민의견 및 검토의견으로는 사업지구 인근의 문화재에 대한 보존 계획, 태양광부지 주변 성토 시 인접 염전의 침수문제에 대한 계획, 그리고 국내 최초 아시아 최초 슬로시티로 지정되었고 유네스코 생물권 보전지역, 국가습지보호지역, 람사르습지보전지역 등으로 지정된 지역에 대규모 태양광 시설이 들어서는 것에 대한 영향과 대책, 생물권보전지역 관리계획과의 부합여부 등에 대한 질문과 의견이 있었다. 이 사업 역시 공람 기간에 실시된 1회의 주민설명회 외에 추가적인 공청회는 없었다. 

 

그림11: 증도 빛과 소금 및 증도 솔라팜 태양광 발전사업 입지 현황도.

 

안좌 스마트팜 솔라앤시티2, 비금 주민태양광 발전사업, 증도 빛과 소금 및 증도 솔라팜 태양광 발전사업은 모두 신안군 개발이익공유조례에 참여하기로 협약한 사업이다. 이 사업들은 관련법 규정에 따라 한 번의 주민 설명회를 통해 주민 의견 수렴과정을 거쳤으나 당시 주민참여 규모 및 내용 면에서 형식적인 수준에 그친 것으로 보인다. 주민설명회과정에서 주민들은 알 권리 차원의 주민 공청회 개최를 요구했으나 발전사업자는 환경영향평가법에 따른 관련 기준^[20] 충족하지 못한다는 이유로 공청회를 개최하지 않았다(EIASS(환경영향평가정보지원시스템), 2021a, 2021b). 결국 지역 주민들은 개발이익공유제의 참여와 혜택에 대해서는 물론 태양광 발전시설로 인해 발생할 수 있는 피해와 이에 대한 대책 등에 대해 책임 있고 신뢰성 있는 얘기를 듣지 못했다.

 

“염전을 하는 분들이 제일 두려워하는 것이 태양광을 이렇게 지붕같이 하지 않습니까, 그러면 소금이라는 것은 햇빛과 바람과 이런 것이 매우 중요하거든요. 그런데 바람을 막아불고 또 ⋯ 태양광의 주변 열에 의해서 ⋯ 소금이 크기도 중요헌디, 태양광 옆에서 과연 그 뭐냐 소금 크기가 적어져 불란가 어째 불란가 그런 것도 걱정이 있고⋯(R15-G-4.21-pd / (지역주민(비금), 2023b))”

 

“신안군에서도 태양광 시설 먼저 한 데는 한 2년, 적은 데는 1년 지금 운영을 해가지고 거기서 이익금 나온 놈을 지역 주민들한테 돌려주고 있는데, 우리가 느끼기에는 이것이 얼마나 피해가 있냐 없냐는 몰라요⋯. 우리 입장에서 이거 ‘들어오면 안 된다’, ‘들어와도 괜찮아’ 이렇게는 못 해요. 그런데 군에서는 ‘해도 된다’ 이런 식으로 유도를 하고 있고, 주민들한테 ‘이익을 공유하게 해준다’ 이렇게 하고 있으니까, 그냥 별스럽지 않게 생각을 하고 있는데, 깊이 생각하면 우리 지역 주민들한테 피해가 있냐 없냐 이것은 모르죠(R15-G-4.21-pf / (지역주민(비금), 2023b))”

 

중요한 것은 위 사례처럼 ‘주민참여 개발이익공유제’에 참여하기로 한 사업조차 주민들에게 충분한 설명을 하지 않는다는 점이다. 즉 원치 않는 금전적 혜택을 이유로 기존 주민들의 경제적, 생활 피해에 대한 우려와 적절한 설득·설명의 과정이 무시되고 있다. 이러한 상황을 고려하면 ‘주민참여 개발이익공유제’에 참여를 협약한 발전사업의 경우에는 발전사업자 입장에서 좀 더 적극적으로 찾아가는 지역 공청회를 개최하여 주민들에게 충분히 설명과 의견수렴 과정을 만들 필요가 있다. 이러한 상황에 대해 환경영향평가법 시행령 제40조의 ②는 ‘사업자는 환경영향평가서 초안의 공람 기간이 끝난 후 관계 전문가 및 주민의 의견을 폭넓게 수렴할 필요가 있으면 공청회를 개최할 수 있다’고 규정한다. 따라서 신안군과 주민참여 개발이익공유제에 참여하고자 하는 발전사업자는 협약의 내용과 조례의 개정을 통해 개발이익공유 참여 사업에 대한 적절한 횟수의 공청회 개최를 유도하여 해당지역 주민들의 우려를 해소하는 것은 물론 개발이익공유체의 참여 및 태양광 발전시설의 입지를 통해 얻을 이익 등에 대한 정보를 제공 받을 수 있도록 해야 한다. 

 

 

결론적으로, 저탄소 전환 맥락에서 절차적 정의가 ‘재생에너지 시설과 같은 제안된 개발에 대해 협의하고 계획 프로세스에 참여할 공정한 기회’라고 한다면 개발 사업이나 개발이익공유에 대한 충분한 설명을 들을 기회 없이 ‘주민동의’를 대체하여 ‘이익공유제 참여’가 발전사업자의 결정만으로 추진되는 것은 문제가 있다. 그리고 이렇게 주민참여가 원천적으로 배제된 채 결정된 ‘개발이익 공유’가 마을(섬)의 전체 주민 중 그 당시 협동조합에 참여하는 주민만을 대상으로 분배된다는 것 역시 정의롭다고 볼 수는 없다. 부정의 한 절차가 정의롭지 못한 분배를 만들었다. 

 

2) 인정 정의와 장소 정체성

공간적으로 정의로운 전환을 이루는 데 지역특성 및 지역정체성은 중요한 고려사항이다. 지리적 특성상 신안군에 입지하는 거의 모든 재생에너지 발전시설은 이러한 생태·환경에 직·간접적인 영향권 내에 있다. 예를 들어 ‘비금주민태양광사업(200MW)’의 경우 사업지구 주변 해역은 습지보전법에 의한 신안갯벌 습지보호지역, 자연공원법에 의한 다도해 해상 국립공원, 신안갯벌도립공원이고 송전선로는 자연공원법에 의한 신안갯벌 도립공원이며 생태자연도 2~3등급 권역이다. 태양광 발전시설 부지는 생태자연도 3등급(염전지역 시설 일부는 1등급 권역 포함)^[21], 국토환경성평가도 1~5등급 지역이다(EIASS(환경영향평가정보지원시스템), 2021a). 신안군에 입지하는 대부분의 재생에너지 사업 관련 환경영향평가 협의 과정에서도 이에 대한 우려를 제시한다. 

 

“본 사업으로 인하여 유산의 신청사유 중 하나인 ‘탁월한 보편적 가치(OUV, Outstanding Universal Value)를 훼손할 것으로 판단되는바, 관계부처(문화재청)의 사전 검토를 통한 계획의 적정성 우선적으로 검토필요(안좌 스마트팜 앤 쏠라시티2 발전단지 환경영향평가 초안 협의의견)”

 

“ 사업예정지는 유네스코 생물권보전지역에서 추진되는 사업임에도 2차례(추계, 동계) 현지 조사 자료만 제시하고 있어 서식 생물종의 생활사적 특성의 면밀한 검토를 위한 추가 현지 조사를 실시하여야 함. (사업규모 조정) 다양한 야생동물의 서식공간에서 추진되는 대규모의 사업임으로 고려할 때 번식 등 생물의 중요한 생활사에 직접적 영향이 있으면 사업규모 조정 등을 강구하여야 함(비금주민태양광 발전사업 초안 협의의견)”

 

 “동 사업부지는 유네스코 세계자연유산·생물권보전지역(한국의 갯벌·신안 다도해), 습지보호지역에 인접하고 다양한 조류(도요, 물떼새, 봄·가을 이동성 조류 등)의 서식역 또는 중간 기착지로서 보전가치가 매우 큰 지역이므로, 세계유산의 탁월한 보편적 가치 등 생태공간을 보전하고 사업시행으로 인한 인위적 교란을 최소화하기 위한 적정 저감대책을 수립·시행하여야 함(신안비금태양광 1호 발전소 조성사업 소규모 환경영향평가 협의내용)” 

 

『세계 생물권보전지역 네트워크』는 ‘각각의 생물권보전지역은 그 지역이 속해 있는 회원국의 주권하에 놓여있고, 현 규약에 의해 각 국가는 그 나라의 법률에 따라 필요하다고 생각하는 조치를 취한다(세계 생물권 보전지역 네트워크 규약(1996)제2조 3항)’라고 규정한다. 그런데 우리나라는 신안 다도해 생물권보전지역에 대한 별도의 규제가 없으며, 신안군의 조례에 의한 관리계획 역시 생물권보전지역에 대한 별도의 규제 내용을 담고 있지 않다. 

 

출처 : EIASS(환경영향평가정보지원시스템)(2022)

 

신안군은 『신안군 다도해 생물권보전지역 관리 및 지원에 관한 조례』에 따라 5년 단위로 『신안 다도해 생물권 보전지역 관리계획(이하 관리계획)』을 수립하도록 하고 있다. 섬의 내륙지역은 대부분 유네스코 생물권보전지역의 완충구역이면서 신안 다도해생물권보전지역의 육상완충구역, 육상협력/전이구역에 해당하며 대부분의 재생에너지 시설이 들어서는 지역이다. 

 

출처 : EIASS(환경영향평가정보지원시스템)(2022)

 

출처 : EIASS(환경영향평가정보지원시스템)(2022)

 

신안 갯벌은 신안갯벌은 유네스코가 지정한 자연유산이면서 신안군은 전체가 생물권보전지역이다. 현재 신안군의 풍력·태양광 등 재생에너지 개발사업의 급격한 증가, 대규모 재생에너지 시설의 집중되는 상황은 이전과는 다른 생물권보전지역의 관리가 요구된다. 『신안군 다도해 생물권보전지역 관리 및 지원에 관한 조례』는 5년 단위로 『신안 다도해 생물권 보전지역 관리계획(이하 관리계획)』을 수립하도록 하고 있다. 이 관리계획은 ‘세계 생물권보전지역 네트워크 규약 및 조례의 기본 이념에 따라 다도해 생물권보존지역의 관리를 위하여 수립하는 종합적인 계획(제3조의 3)’으로 ‘유전자원, 종, 생태계, 경관 등 자연자원과 문화유산을 보전하는 기능(제3조의 2) 등 모든 기능을 포함할 수 있게 하여 신안군의 정책적 의지에 따라서 생물권보전지역 관리를 위한 유용한 관리수단이 될 수 있다. ’23년은 새로운 관리계획의 수립, 시행되는 시기로 유네스코 유산지역을 포함하여 육상 완충지역 등에 대해 지역 여건 변화를 고려한 관리계획 수립이 필요하다. 

 

염전 역시 주민들이 생각하는 지역 정체성과 장소 애착의 가장 중요한 요소이다. 그러나 앞에서 설명했듯이 현재 신안군의 염전은 태양광 발전시설 부지로 빠르게 변화 중이다. 태양광 시설이 염전지역에 집중되는 이유는 이는 염전이 상대적으로 토지 비용이 싸고, 입지 조건이 좋기 때문이다^[22]. 국내 최대인 태평염전에는 총 136.2051MW 규모의 신안 증도 빛과 소금 및 증도 솔라팜 태양광 발전시설이 만들어질 예정인데 전체 사업부지 1,300,341m² 중 대부분(98.2%)이 염전이다. 이 사업의 개발로 태평염전의 반 정도가 사라질 수 있다(EIASS(환경영향평가정보지원시스템), 2022).

 

그림12: 태평염전(증도)의 태양광 발전사업 현황도.

출처 : EIASS(환경영향평가정보지원시스템)(2022)

 

비금도 염전지역도 여러 태양광 개발사업이 추진 중이다. 대규모 사업인 ‘비금주민태양광사업(200MW)’의 경우 사업부지 전체가 염전이며, 그 외 비금도에서 추진되는 다른 태양광 발전사업도 사업 부지가 거의 염전에서 이루어지고 있다. 대동염전의 등록문화재 구역도 태양광 발전사업을 이유로 지정해제가 요청되어 처음 지정되었던 453,131㎡(24필지)에서 176,162㎡(7필지, 원래 구역의 38.9%)로 구역조정이 이루어졌다(문화재위원회, 2021). 태양광 발전사업으로 비금도의 전체 염전부지 면적 약 240만 평(약 220가구) 중 약 120~130만 평(약 140가구)이 현재 태양광 시설로 바뀌는 중이다(지역주민(비금), 2023a). 

 

 

그림13: 대동염전(비금도)의 태양광 발전사업 현황도.

출처 : (EIASS(환경영향평가정보지원시스템), 2021a)

 

 

 

 

 

증도 태평염전, 비금도의 염전 외에도 신안군의 다른 섬과 염전들도 이미 많은 태양광 시설이 들어왔거나 계획 중이다. 자라도는 계획 중인 태양광 시설 포함해서 농지의 60% 정도가 태양광 부지로 바뀌고 있으며, 안좌·지도·사옥도 등에도 이미 많은 시설이 가동 중이거나 계획되어 있다.

 

 

 

염전 지역의 대규모 태양광 시설의 집중은 이전에 없던 새로운 ‘에너지 경관’을 만들어낸다. 이러한 경관의 변화는 긍정적 의미의 지역 정체성 변화와 연결되기도 하지만 주민들이 살아왔던 장소 정체성에 대한 ‘위협’이나 장소 애착에 대한 ‘파괴’와 같은 부정적 모습으로 인식된다(Devine‐Wright, 2009). 이러한 ‘경관변화’에 대한 인식은 ‘개발이익공유제’에 대한 긍정적 인식과는 다르다. 

 

“나는 개인적으로 이런 생각을 하는 거예요. 우리 비금은 친환경 청정지역이라고 자부하고 아직까지 우리 섬사람들은 살고 있거든⋯. 지금까지 걱정 없이 살던 사람들인데 저런 태양광이나 시커먼 저런 것들이 우리 주변에 막 생기니까, 우리들은 전문가가 아니니까 해로운가 안 해로운가는 몰라도 이미지를 안 좋게 생각해. 우리가 개인적으로 이것을 반대하거나 그럴 힘은 없어. 그렇지만 전체적으로 우리 비금 사람들, 주민들에 한해서는 나는 절대적으로 도움이 되지 않는다 생각해요⋯. (R15-G-4.21-pa / (지역주민(비금), 2023b))”

 

다음 표3은 현재 신안군에서 가동 중인 염전 업체 현황이다. 표에서 알 수 있듯이 현재 신안군에서 태양광 시설로 바뀌는 염전은 일부 폐염전이 있으나 비금, 증도 염전에서 보듯이 대부분의 염전은 가동 중인(혹은 가능한) 염전(신안군청, 2023)이다. 

 

 

문화재청은 염전의 유산적 가치를 인정하고 염전을 한국의 세계유산으로서 잠정 목록^[23]에 올렸다. 다른 생태·환경 민감 지역과 마찬가지로 염전부지가 태양광 시설로 바뀌면서 우려되는 경관 변화 등에 대해 환경영향평가 과정에서도 신중한 검토를 요구 중이다(EIASS(환경영향평가정보지원시스템), 2022). 

 

“동 사업예정지는 신안 다도해 생물권보전지역 관리계획상 ‘완충지역에 해당하며, 국가등록문화재로 지정된 태평염전 1공구와 연접하고 있어 사업수행 시 아래와 같은 생태·경관적 영향을 유발할 것으로 예상됨 – 사업예정지(태평염전 2공구)는 국가등록문화재로 지정된 태평염전1공구와 동질적 경관을 형성하고 있어 사업시행 시 신안 지역의 대표적인 생태·문화·관광 자원으로서의 정체성 훼손(신안 증도 빛과 소금 및 증도 솔라팜 태양광 발전사업 환경영향평가 초안 내용 중 검토의견)”

 

“금회 계획과 같이 태평염전에 과도한 경관적 영향을 유발하는 수준의 대규모 태양광 발전단지 조성계획은 적정성이 부족한 것으로 판단되며 태평염전의 경관적 정체성을 훼손하지 않는 수준으로 개발규모를 충분히 축소·조정하는 것이 바람직함(신안 증도 빛과 소금 및 증도 솔라팜 태양광 발전사업 환경영향평가 본안 내용 중 ‘주민 등의 의견수렴’)”

 

염전이 급격히 태양광 부지로 바뀌는 상황에서 염전을 어느 정도, 어떻게 유지하고 발전시켜 나갈 것인지 등에 대한 계획이 시급하다. 『신안군 천일염 산업육성 지원에 관한 조례』는 ‘군수는 정부 및 전라남도의 천일염산업 육성계획에 따라 천일염 산업 발전을 위한 천일염 산업육성 계획을 수립하고 시행(제6조)’하도록 규정한다. 그러나 정부와 전라남도의 계획에서 신안군의 염전이 어느 정도 어떻게 유지해야 하는지 등의 계획을 제시할 수 없으며 그런 내용을 담은 계획도 아니다. 특히 지금처럼 신안군 스스로 추진하는 개발이익공유제로 인해 대규모 염전이 사라지는 상황에서 어떻게 적정규모의 염전을 유지할지, 어느 곳, 어느 정도의 염전이 유지되어야 하는지, 이를 위해 어떤 지원 대책이 필요한지 등에 대한 대책 마련은 일차적으로 신안군의 책임이며 역할이다. 신안군은 이미 많은 염전이 태양광 시설로 바뀌었고, 지금은 천일염 가격도 오르고 염전 지가도 올라서 더 이상 염전이 태양광 시설로 바뀌지 않을 거라고 말하지만(신안군청 관계자 & 주민·군협동조합 관계자, 2023) 이것은 행정이 아무런 대책 없이 발전사업자의 이해와 시장논리에 맡기겠다는 것과 다름없다. 

 

염전이 항상 그 규모와 형태를 유지해야 하는 것은 아니며, 지역 정체성을 이유로 저탄소 전환을 위해 필요한 개발 과정에서 소외되거나 배제되는 것 또한 바람직하지 않다. 경제적인 측면에서 보면 염전보다는 태양광 시설 용지로 활용하는 것이 토지 이용 측면에서 더 유용한 방식일 수 있다. 그러나 토지의 현상 변화는 생태·환경적인 측면의 변화뿐만 아니라 경관 변화와 같은 직접적이면서 가시적이고 물리적인 변화, 장기적이고 궁극적인 변화를 불러올 수 있다. 현재 『신안군 관리계획 재정비(2025)』 등 신안군이 추진하는 어떤 발전 방안에도 염전 지역을 태양광부지로 전환·활용하는 토지이용 방식 및 규모의 적정성 등에 대해서는 계획이 없다. 특정 지역의 태양광 및 재생에너지 입지가 장소, 경관 및 커뮤니티의 변화 측면에서 갈등을 유발하기도 하지만 보다 근본적인 문제는 지역의 장기적인 비전과 지속가능성에 대한 고려와 이에 대한 지역사회 합의의 문제이다. 

 

3) 책임과 능력, 그리고 형평의 원칙 

정의로운 저탄소 전환은 절차적 정의, 분배적 정의, 인정 정의의 중요성 못지않게 차등적 능력과 책임의 중요성을 강조한다. 재생에너지로의 저탄소 전환은 에너지 사용이 많고 온실가스 배출의 일차적인 책임이 있는 도시에 더 많은 노력과 책임을 요구하며, 재생에너지 시설의 입지, 추진 및 저탄소 전환에 다른 부담 분배에서도 도시의 책임이 강조된다. 

 

“ ⋯ 독일같이 선진국, 거기에는 대부분이 도심형 태양광이야, 도심형. 내 집 창문 내 집 건물. 중앙부처 건물부터 이런 식으로 해야 한단 말이죠⋯. (R7-G-1.5-p7 / (지역주민(안좌), 2023)).”

 

지금 재생에너지 시설이 추진되는 방식은 경제적 이익, 당위성, 입지 효율성 등이 강조되는 방식이다. 재생에너지 시설이 들어오면 개발이익을 공유할 수 있고, 기후·환경문제 대응을 위해서는 어느 정도 재생에너지 시설 입지의 부당함은 감수해야 하며, 토지 이용과 입지 효율성 측면에서 도시보다는 비도시, 농업지역이 비용 효율적이고 주민 저항도 덜하다. 대체로 이러한 관점은 농촌이나 비도시 지역에 더 많은 역할과 책임(지역 희생)을 강요하며, 온실가스 배출과 에너지 사용이 많은 도시의 책임과 국가 수준에서의 지자체 간 형평성 문제는 무시된다. 재생에너지 시설 입지가 국가적, 광역적 관점에서 지역·지자체 간 책임과 형평성 문제와 함께 고려되기 보다는 경제적 이익과 당위성, 입지 효율성만이 강조되기 때문이다.

 

신안군은 재생에너지 시설에서 나오는 개발이익을 햇빛 연금으로 주민들에게 지급하는 것을 약속하고 2030년까지 태양광 1.8GW, 풍력 발전 8.2GW, 총 10GW의 재생에너지 시설을 추진하고 있다. 이런 신안군의 계획은 정부 2030년 재생에너지 신규 설비 목표(48.7GW)의 20%에 이르는 규모이다. 지금까지 신안군에서 가동 중이거나 허가된 태양광 발전 시설은 총 2,034.75MW에 이르며^[24] 이는 신안군이 목표로 제시했던 설비 규모를 훨씬 넘어서고 있다^[25]. 재생에너지 전력 자립률도 이미 100%를 넘어섰는데 ’22년 전력 사용량은 339,040MWh(한국전력공사(KEPCO), 2023)이지만 재생에너지 발전량은 ’21년에 이미 539,913MWh(태양광 437,754 MWh, 풍력 102,158MWh)으로 지역의 전력 사용량을 넘어섰다(한국에너지공단 신·재생에너지센터, 2023). 이제 신안군에 어느 정도의 재생에너지 시설이 필요하고 적정한지 ‘적정 수용 규모’에 대한 계획이 검토되어야 한다. 햇빛 연금과 주민들에게 주어지는 배당수익을 생각하면 재생에너지 시설이 많으면 많을수록 좋고, 들어온다는 발전사업자가 있으면 잡아야 하는 ‘기회’일 수 있으나 신안군에서 생산된 재생에너지가 다시 송·배전을 통해 도시와 수도권으로 보내져야 하고, 지자체의 적정 계획이 없는 상태에서의 과밀, 집중은 원치 않는 장소의 파괴와 환경·경관 훼손을 가져올 수도 있다. 국가적, 광역적 차원의 책임과 능력, 형평성 문제가 고려되지도 않는 상황에서 지역 내 허용할 수 있는 재생에너지 시설의 적정 규모에 대한 계획도 없이 지역에 재생에너지 시설을 무제한 허용하는 것은 또 다른 부정의를 만들어 낼 수 있다. 신안군은 『신안군 에너지 기본 조례(2022. 12. 28. 시행)』를 두고 신·재생에너지 시설의 보급 확대와 에너지 자립방안 등의 내용을 담은 에너지 계획(제4조)을 5년마다 수립 시행하도록 규정했으나 아직 수립된 에너지 계획은 없는 것으로 보인다.^[26]

 

 

신안군 재생에너지 시설 규모의 적정성 문제는 신안군의 문제이면서 국가적, 광역적 측면의 문제이기도 하지만, 그 전에 신안군의 저탄소 전환에 대한 비전 속에서 신안군 전체 및 마을(섬) 등 지역에서 수용할 수 있는 재생에너지 규모와 계획이 수립되고 사회적 합의를 통해 결정되어야 한다. 지금 신안군은 기후위기 대응 및 탈탄소 측면에서 저탄소 전환의 과정을 적극적으로 주도하고 있으나 온실가스 배출과 에너지 사용에 좀 더 책임이 있는 도시는 상대적으로 소극적이다. 국가적 관점에서 보면 비도시·농촌지역에 대한 과도한 희생 요구이며 불평등한 책임 분배이다. 지금처럼 특정 지역에 집중된 개발, 지속적인 경관변화로 재생에너지 개발이 가져오는 새로운 패턴의 불균형 개발이 우려된다.

 

 

4. 공간적으로 정의로운 전환을 위한 지역사회의 과제

 

신안군 주민참여 개발이익공유제는 신안군은 물론 다른 지자체에도 이전에 경험하지 못했던 긍정적인 변화 사례를 보여주고 있다.^[27] 지역사회의 수용성 측면에서 개발이익 공유를 통한 인식 변화의 가능성을 보여줌으로써 제도적 실효성도 높게 평가할 수 있다. 그러나 긍정적인 지역 변화의 이면에는 급속한 태양광 시설의 확대로 인한 환경·경관문제와 지역 정체성 문제, 그리고 개발이익공유제의 장점에 가려진 제도적 한계와 운영상의 문제, 그리고 무엇보다 지자체의 주도적 추진과정에서 주민들의 문제의식이 배제되면서, 지자체가 추진하는 일을 주민들이 어떻게 해볼 수 없다는 무기력감 등이 존재한다. 이는 국가적, 정치·정책적 관점보다는 지역사회 입장에서 정의로운 전환이 되고 있는지 점검이 필요하다는 것을 의미한다. 이것은 정의적 원칙만이 강조되어 현 제도의 실효성이 무시되어서도 안 되지만 에너지 전환의 중요성만 강조되어 부정의의 시정을 원론적인 지적이라고 일축하는 것 또한 문제이다. 지속가능하고 공간적으로 정의로운 저탄소 전환이 되기 위해서는 지금까지의 개발이익공유제 추진과정에서 확인되는 몇 가지 문제를 진지하게 검토하여야 한다. 

 

첫째, 지금과 같은 개발이익공유제 방식이라면 개발이익공유 대상은 전체 주민과 지역사회로 확대되어야 한다. 앞서 설명했듯이 ‘개발이익공유제’로 할 것인지의 여부는 전적으로 태양광발전사업자의 결정에 달려 있다. 주민들이 태양광 발전사업에 갖는 관심과 이해는 ‘이익공유’에 국한되지 않으나 발전사업자가 ‘이익공유’ 참여를 결정하면 주민들은 발전사업에 대한 의견을 제시할 기회조차 주어지지 않는다. 개발이익공유를 이유로 그 발전사업과 관련된 모든 문제에 대해, 모든 주민의 의견 제시 기회가 박탈당하는 상황이라면 개발이익공유 대상을 전체 지역 주민으로 확대되어야 한다. 

 

둘째, ‘개인보상중심’^[28]의 이익공유에서 ‘지역사회 혜택에 대한 협약’으로 확장되어야 한다. 현재 지역주민들은 태양광 발전시설로 인한 경관훼손, 환경문제, 물리적 공간 변화에 따른 우려를 제기한다. 재생에너지는 특성상 그 지역사회의 자연환경자원을 이용할 수밖에 없으며 이는 태양광 시설과 일정한 이격 거리를 두거나 완충지역, 차폐수목을 식재해서 해결할 수 있는 문제가 아니다. 지금과 같은 개발이익공유제에서 발전사업자가 가장 큰 이익과 혜택을 받는다는 것을 고려하면 장기적으로 현재 개인보상 중심의 이익공유를 그 지역 주민에 대한 이익공유를 넘어서 물리적 변화로 인한 생태·환경영향의 저감과 개선, 지역사회 변화에 대한 미래의 부담과 혜택까지도 공유의 대상이 되어야 한다. 이익공유에 대한 협약 내용이 바뀌어야 한다. 

 

셋째, 주민·군협동조합 참여 주민 수를 대상지역 읍·면 주민인구에 비례하여 일정 규모 이상의 주민참여를 규정할 필요가 있다. 현재 주민·군협동조합은 『협동조합 기본법』에 의해 최소 5인 이상만 참여하면 설립신고를 할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 주민·군협동조합은 개발이익공유제 추진을 위해 발전사업 허가의 조건으로서 ‘주민동의’를 대체하는 방법으로 추진되고 있어 지역사회의 동의가 부족한 사업을 추진하는 것으로 악용될 여지가 있다. 또한 협동조합기본법^[29]에 근거한 최소 인적 규모(5인) 규정은 개발사업이 입지하는 지역의 주민 수용성을 높이고, 주민참여를 통한 개발이익공유라는 개발이익공유제의 취지에도 부합하지 않을 뿐만 아니라, 소수의 조합 구성원에게 개발이익이 독점될 우려도 있다. 따라서 현재 신안군 주민·군 협동조합이 대체로 섬 단위로 만들어지는 것을 고려하면 섬 단위 인구 비례를 고려한 주민·군 협동조합의 최소 적정 구성원 규모에 대한 규정이 필요하다. 

 

넷째, 개발이익공유제에 참여하는 발전사업의 경우 충분한 주민공청회 실시를 요구해야 한다. 현재는 발전사업 허가 과정과 환경영향평가 과정에서 주민의견수렴과정이 있으나 형식적인 절차에 그친다. 지역 주민들은 발전사업으로 인한 환경문제, 경관훼손, 주민피해 등에 대한 궁금증과 의견이 있더라도 이를 해소할 기회가 주어지지 않는다. 이러한 상황을 고려하면 개발이익공유제의 참여 취지를 고려하여 신안군 개발이익공유제에 참여하는 태양광 발전사업인 경우, 그 지역 주민들에게 태양광 발전사업으로 인한 지역사회의 우려에 궁금증, 그리고 개발이익공유제로 인해 얻을 수 있는 혜택 등에 대해 충분한 설명과 의견수렴의 기회를 제공할 필요가 있다. 

 

다섯째, 신안군과 각 도서지역의 적정 염전을 유지하기 위한 계획이 필요하다. 신안군은 2030년까지 태양광 설비용량 1.8GW를 계획했으나 최근 이미 2GW를 넘어섰다. 태양광 발전사업자와 지역의 염전, 토지주들의 이해와 시장논리에 맡겨서 더 이상 태양광 부지로 바뀌지 않을 거라고 기대하기보다는 지자체 차원의 계획적 관리가 필요하다. 신안군 및 각 도서지역의 특성과 정체성을 고려하여 전국 최대 천일염 생산지로서 염전이 태양광으로 바뀌는 것을 어느 정도 허용하고, 어느 정도를 유지할지, 그리고 지금과 같은 상황에서 염전을 유지 관리하기 위해 어떠한 정책·제도가 필요한지 등에 대한 종합적인 대책과 계획 수립이 필요하다. 

 

여섯째, 변화된 지역 여건을 고려한 『신안 다도해 생물권보전지역 관리계획』 수립이 필요하다. 그동안 특별한 규제가 없던 생물권보전지역의 완충지역 등에 재생에너지 개발사업이 급격한 증가하고, 대규모 시설이 과밀·집중되었다. 『신안군 다도해 생물권보전지역 관리 및 지원에 관한 조례』에 따른 『신안 다도해 생물권 보전지역 관리계획』은 다도해 생물권보존지역의 관리를 위하여 수립하는 종합적인 계획(제3조의 3)으로서 ‘유전자원, 종, 생태계, 경관 등 자연자원과 문화유산을 보전하는 기능(제3조의 2) 등을 포함한 모든 기능을 포함할 수 있도록 해서 신안군의 정책의지에 따라서는 생물권 보전지역에 대한 적절한 관리계획 수립도 가능하다. ’23년은 새로운 관리계획이 수립, 시행되는 시기임으로 생물권보전지역에 늘어나는 재생에너지 시설을 적절하게 관리·규제할 수 있도록 적절한 계획 수립이 필요하다.

 

일곱째, 신안군 및 각 도서지역의 재생에너지 시설의 적정 허용규모 및 관리 계획이 수립되어야 한다. 신안군 재생에너지 시설 규모의 적정성 문제는 국가적, 광역적 차원의 문제이기도 하지만 지자체의 적정 계획이 없는 상태에서의 특정 지역이 재생에너지 과밀, 집중은 원치 않는 장소의 파괴와 환경·경관 훼손을 가져올 수도 있다. 따라서 신안군의 저탄소 전환에 대한 비전 속에서 신안군 전체 및 마을(섬) 등 지역 내에서 수용할 수 있는 재생에너지 규모와 계획이 수립되고 사회적 합의를 통해 결정되어야 한다. 

 

본 내용은 지역사회의 정의로운 전환과 지속가능한 발전을 위한 과제를 도출하기 위해 신안군 개발이익공유제가 가져온 긍정적 성과와 결과보다 비판적 측면에서 검토했다. 그러나 신안군 개발이익공유제의 제도적 실효성은 물론, 지역사회의 저탄소 전환을 위한 선도적 경험은 강조될 필요가 있다. 이는 신안군 개발이익공유제가 좀 더 진화되어야 하지만 한편으로는 저탄소 전환이 단순한 재생에너지의 확대가 아니라 공간·지리적 측면에서 정의로운 전환으로 가야 하기 때문이다.

 

[1] 신안군의 개발이익공유제는 주민군 협동조합은 공사가 거의 완료되어 발전 운영되기 3~4개월 전에 조합이 결성되고 주민참여를 조직하기 시작한다. 태양광발전시설이 가동되고 이익배분이 되는 과정에서 지속해서 주민참여가 이루어진다. 이런 측면에서 보면 개발이익공유제 주민참여(조합)가 높다는 것이 사업에 대한 수용성이 높다는 것을 직접 의미한다고 볼 수 없다. 

[2] 육상태양광발전사업 환경성 평가협의지침(’19.12.)의 입지를 회피해야 할 지역에 해당하지 않는다.

[3] 신안군은 재생에너지 사업과 연계된 송전선로 설치구역이 습지보전법 제13조(행위제한), 자연공원법 제23조(행위허가) 등 관련법상 행위제한(허가) 사항에 해당되어 해수부에 습지보전법 시행령 개정(’20.8.) 혹은 습지보호지역 범위 조정 등을 지속해서 건의(신안군 개발이익공유백서 Ⅲ)하여, 현재는 습지보전법 시행령(제11조의 2)이 개정되어 ‘행위제한규정의 적용배제를 위한 승인신청 대상’으로 규정하고 있음.

[4] 처음에 발전사업자들도 개발이익공유제에 대한 거부감이 크고 반발이 있었으나 지자체가 참여함으로써 사업추진과정에서의 나타나는 주민반발과 주민수용성문제를 신안군이 직접 해결해 줌으로써 이에 따른 시간과 비용은 물론 불확실성을 해소할 수 있다. 지자체의 주민·군 협동조합 참여는 발전사업자의 PF 과정에서도 플러스 요인이 된다.

[5] 개발이익공유제를 통한 사업추진이 결정된 상황에서 주민 민원은 발전사업자가 상대하거나 신경 쓸 문제가 아니다. 신안군이 해결해야 할 문제이다. 

[6] 신안군은 신안군의 신·재생에너지 정책비판에 앞장서 주민들에게 왜곡된 정보를 제공, 주민 간 갈등을 조장했다는 이유로 마을 이장을 해임(’20)했으나 법원은 이장 해임은 무효라고 판시했다(안세훈. [2022, 12. 27.]. 신안군 역점 시책 반대한 마을이장⋯. 법원 "해임 부당". 남도일보. )

[7] 개발이익공유제를 반대하는 주민은 주민·군협동조합에 참여하지 않을 수 있으나 사업추진 여부에 영향을 주지 못한다.

[8] 현재 주민·군협동조합의 주민참여는 실질적인 지분참여라기 보다는 채권방식의 주민참여로서 형식적인 측면이 강하다. 

[9] 신안군에 의하면 개발이익공유제 제정 이후 추진된 태양광 발전사업 중 ‘개발이익공유제에 참여’하는 대신 ‘주민동의’를 통해 사업이 추진된 사례는 없다. 신안군 개발이익공유제가 태양광 사업 추진 시 개발이익공유제로의 참여를 유도하고 주민들에게도 일부 이익이 돌아가도록 하고자 하는 것을 제도의 취지라고 보면 지금 나타난 모습은 그 취지를 충분히 실현해 냈다고 볼 수도 있다(신안군청 관계자. (2023, Feb 22). 신안군 주민참여 태양광 개발이익공유제 추진관련 [Interview]. . )

[10] 각 지역(섬)에 조직되는 주민·군협동조합은 하나의 재생에너지 발전사업(자)에 하나의 협동조합이 만들어지는 것이 아니라 각 지역(섬)에 하나의 주민·군협동조합이 조직되어 그 지역(섬)에 개발이익공유제에 참여하는 모든 태양광 발전시설의 참여한다. 따라서 개별주민입장에서는 어느 지역에 환경, 경관문제가 우려된다고 해서 어떤 특정 발전사업자에는 참여하고 어떤 특정 발전사에 참여하지 않을 선택의 여지가 없다. 

[11] 협동조합기본법의 협동조합은 ‘재화 또는 용역의 구매·생산·판매·제공 등을 협동으로 영위하고자 하는 사업조직(협동조합기본법 제2조)으로서 신안군의 사례와 같이 읍·면과 같은 일정한 지리적 경계와 인구를 갖는 특정 지역 내에서 (개발사업에 대한 ‘주민동의’를 대체하는 것을 포함하는) 개발이익 공유를 목적으로 하는 ‘협동조합’과는 거리가 있으며, 최소 필요 인적 규모 또한 차이가 있을 것으로 보인다. 이는 별도 연구과제이다. 

[12] 「환경영향평가법」은 환경영향평가 및 전략환경영향평가 초안을 공고, 공람하고 설명회를 개최하여 평가 대상지역 주민의 의견을 듣도록 규정한다(환경영향평가법 제13조, 제25조). 시장·군수·구청장은 환경영향평가서 초안이 접수된 날부터 10일 이내에 일간신문과 지역신문에 각각 1회 이상 공고하고, 20일 이상 60일 이내의 범위에서 환경영향평가 대상지역의 주민 등이 공람할 수 있게 해야 한다(환경영향평가법 시행령 제36조의 ①). 주민은 초안 공람이 끝난 후 7일 이내에 주관기관 혹은 관계기관에 해당 사업으로 인한 환경영향, 환경보전방안 및 공청회 개최 요구 등에 대한 의견을 제출할 수 있다(환경영향평가법 시행령 제38조). 이때 주민 30명 이상이 공청회 개최를 요구하는 경우 혹은 5명 이상이 공청회를 요구하고 주민 총수의 50% 이상이 (전략)환경영향평가서 초안에 대한 의견을 제출한 경우는 공청회를 개최하도록 규정했다(환경영향평가법 시행령 제16조, 제40조). 

[13] 발전사업 허가 전 주민의견수렴과정에 대해서는 실제로 지역주민 몇 사람의, 어떤 의견이 있었는지 확인할 수가 없다.

[14] 당초 주민설명회 일정은 2021, 2, 25(목), 신안군 안좌면 구대리 마을회관에서 열릴 예정이었으나 코로나19로 마을회관이 잠정 폐쇄되면서 일시 장소가 변경되었다. 

[15] 안좌면은 약 1,631세대, 2,752명이 거주한다(2021, 12. 기준/신안군 홈페이지)

[16] 이에 대해서는 현장에서도 다음과 같이 말한다. “초창기에는 약간 좀 민원이 있었어요. 그러니까 아무래도 조용하다 보니까 조용한 지역이다. 보니까 소음 관련 민원이 있었어요. 공사할 때 소음이 아니고 운영할 때 소음이 있었는데⋯. 그러니까 이런 팬에 소음기를 다 달았습니다. 이제 소음이 안 나게⋯⋯(2023. 1. 5./00현장 소장, 인터뷰). 그러나 지역주민들은 아직도 일상적인 생활환경피해로 소음 문제를 제기한다. 

[17] 그림에서 ‘비금 주민태양광 발전시설’이 표시되지 않은 중간의 염전에도 소규모 태양광 시설이 계획 중이다. 

[18] 비금면은 총 1,922세대, 3,459명의 주민이 산다(2021.12. 기준/신안군 홈페이지).

[19] 당시 비금면 주민은 1,922세대 3,459명의 주민이, 안좌면에는 1,631세대 2,752명의 주민(안좌면 자라출장소 157세대 285명 주민 별도)이 거주했다(’21년 12월 기준)

[20] 환경영향평가법 시행령 제40조는 공청회 개최 요구 주민 30인 이상, 혹은 개최 요구 주민 5인 이상 및 환경영향평가 초안의견이 주민 총수의 50% 이상인 경우에 공청회를 개최하도록 규정했다. 

[21] 육상태양광발전사업 환경성 평가협의지침(’19. 12.)의 입지를 회피해야 할 지역에 해당하지 않는다.

[22] 2017~2018년의 천일염가격이 가장 낮았고, 염전 토지가격도 가장 낮았으며 그 이후 조금씩 올라 최근 일본 후쿠시마 방사능 오염수 방류 발표로 신안 천일염 가격이 많이 오르고 있다. 

[23] 문화재청, 국가문화유산 포털, (https://www.heritage.go.kr/heri/html/HtmlPage.do?pg=/unesco/Heritage/Heritage_99_04.jsp&pageNo=5_2_2_0), 2023.05.18.

[24] 이 중 산자부 허가 대상 3MW 초과 태양광이 1,154.87MW 이고, 그 외 지자체 허가 대상이 707.79MW 정도 된다. 

[25] 신안군은 염전이 태양광으로 무분별하게 바뀌는 것을 우려하는 지적에 대해 신안군 태양광시설은 1.8GW 정도면 적절하고, 천일염 가격 상승 및 염전부지 가격 상승 등으로 더 이상 염전이 태양광으로 바뀌지는 않을 거라고 말한다. 

[26] 신안군 담당부서 등에 확인 결과 현재 에너지 계획의 수립 여부 및 향후 계획 등에 대한 구체적인 사항을 확인 할 수 없었으며 신안군 홈페이지 및 공식적인 자료 검색을 통해서도 확인할 수 없었다. 

[27] 신안군 개발이익공유제의 ‘주민참여’ 방식 및 주민에게 주어지는 ‘개발이익의 규모’와 ’운영 방식’ 등 제도 자체에 대해서는 다양한 의견 및 연구과제가 있으나 그것은 별개의 검토 및 과제이다.

[28] 현재 신안군의 개발이익공유는 태양광 시설과의 거리에 따른 보상의 성격으로 개발이익이 공유되고 있다. 

[29] 협동조합기본법의 협동조합은 ‘재화 또는 용역의 구매·생산·판매·제공 등을 협동으로 영위하고자 하는 사업조직(협동조합기본법 제2조)으로서 신안군의 주민·군협동조합과 같이 읍·면과 같은 일정한 지리적 경계와 인구를 갖는 특정 지역 내에서(개발사업에 대한 ‘주민동의’를 대체하는 것을 포함하는) 개발이익 공유를 목적으로 하는 독특한 ‘협동조합’과는 거리가 있으며, 따라서 최소 필요 인적 규모 또한 차이가 있을 것으로 보인다. 이는 별도 연구과제이다. 

 

 

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김홍철(국토환경연구원)