개발도상국들을 위한 기후금융도구로 마련된 지구환경금융(GEF)의 지원을 통해 수혜대상국들은 국가적응행동프로그램(NAPA: National Adaptation Programmes of Action)을 포함하여 기후적응 정책체계 마련에 상당한 진전을 이루었다고 할 수 있다.  하지만 실질적인 적응 프로젝트 이행에 있어서 재원은 여전히 개발도상국이 극복해야 할 높은 장벽이자 가장 필요로 하는 자원이다.  국제사회의 지원이 개도국의 그러한 필요를 충족시키는지 알아보기 위해서 최근 조성된 녹색기후기금(GCF)과 2010-2012년에 걸쳐 집행된 단기 재원(FSF: Fast Start Finance)의 동향을 다음의 두 가지 사항에 중점을 두고 분석해보려 한다.

1. ‘새롭고 추가적인 재원’의 원칙을 충족시키는가?
2. 기존 기후 재원의 집행에서 문제가 된 ‘균형 배분과 공정한 기금의 지원’이 이루어지고 있는가?

새롭고 추가적인 재원의 필요성
개발도상국의 기후변화 대응 지원을 위한 재원은 공적개발원조(ODA)를 위한 기금에서 전용되어서는 안 된다. 따라서 새롭고 추가적인, 차관이 아닌 보조금 형태의 재원이 바람직하다.  최근 개도국의 기후변화대책지원을 위해2009년 코펜하겐 당사국 총회와 2010년 칸쿤 결의를 통해 합의된 300억 달러의 단기재원(FSF)과 2020년까지 연간 1000억 달러씩 조성하기로 한 장기적인 재원 모두 새롭고 추가적이어야 한다고 규정하고 있으나 이에 대한 교과서적인 정의가 존재하는 것은 아니다.

단기재원(FSF): ‘새롭고 추가적인’ 조건을 충족시키고 있는가?
코펜하겐과 칸쿤의 결의는 FSF가 지원해야 하는 활동의 유형들을 구체적으로 정의하고 있지는 않지만 ‘새롭고 추가적인‘ 조건의 충족여부를 판단할 수 있는 방법들이 있다. ‘새로운’ 재원에 대한 부분은 FSF기간에 출연된 기금의 규모가 2010년 이전에 기후재원을 위해 출연된 연간 기금의 액수를 초과하는지 2010년 이전에 이루어진 기금 공여 약속과 중복되지 않는지를 확인함으로써 새로이 조성된 재원인지 아닌지를 판단할 수 있을 것이다(Nakhooda et al, 11 November, 2013). 재원의 ‘추가성‘은 기후 재원을 위해 공여한 금액이 개발 원조를 위해 합의된 기존의 ODA 지출금액 즉 국내총소득의 0.7%를 초과하는지 확인함으로써 판단할 수 있다.

2009년을 기준으로 기금 공여 금액을 확인해 보았을 때 2010, 2011, 2012년에 기후 또는 환경 관련 지출이 늘어난 것은 사실이나 이전에 약속한 금액들이 중복된 경우가 많았다. 예를 들어 기후투자기금(CIF)의 경우 주요 공여국들이 2008년 전에 CIF에 출연하기로 한 금액들이 이 기간에 집행된 경우가 많았다. 따라서 ‘새롭고 추가적인’부분에 대한 조건을 충족시키지 못하였다고 할 수 있다.

80%의 FSF가 ODA 보조금 또는 ODA 관련 차관이었고 많은 부분이 양자간 지원의 형태였다. ODA기금을 기후재원으로 전용한 것은 “새롭고 추가적인” 원칙에 위배될 뿐만 아니라 양자간 지원이므로 다자간 기후 재원 조성에 대한 기여로 볼 수 없는 부분이다. 재원의 형태에 있어서도 개발도상국과 NGO들은 기후 금융이 또 다른 채무의 부담을 가중시키는 차관이 아닌 보조금(grant)의 형태가 되어야 한다고 주장한다.

<FSF 이전과 FSF 기간 동안 기금 지원 형태의 비교>

출처:  Fig 8.  The Institute for Global Environmental Strategies(IGES), 31 January 2014 일부수정

균형배분과 공정한 기금의 지원이 이루어지고 있는가?
단기 재원의 최근 몇 년간의 추세를 분석해보면 적응과 감축간 균형배분과 재원의 필요에 기초한 공정한 기금의 지원과는 거리가 멀어 보인다. FSF는 3백억 달러중 1/5만을 적응활동에 지출하였다(Rowling, February 2014). 국제원조의 흐름은 금융위기로 인해 지난 2년간 감소해왔지만 개발도상국에 대한 비개발원조는 증가 추세를 보였다(Nakhooda et al, 11 November, 2013). 하지만 이런 변화의 수혜자는 대부분 중저소득국가들이었다. 약 45%의 FSF는 기금 흡수 역량과, 정책, 규제가 잘 정비되어 있는 정도에 기반하여 기후 재원이 가장 필요한 최빈국이 아니라 중간 소득 국가에 지원되었다.  따라서 단기 재원의 집행은 균형성과 공정성 그 어느 것도 충족시키지 못하였다고 할 수 있다.

녹색기후기금 (GCF): 선진국과 개도국간의 동상이몽
새로운 국제기후변화협약체제에 대한 논의과정을 통해 선진국에서 개발도상국으로의 기후재원이전을 위한 중추적인 역할을 수행할 새로운 도구로 GCF가 만들어졌지만 개발도상국과 선진국은 GCF에 대해 서로 다른 비전을 가지고 있다. 대분분의 개발도상국들은 GCF가 당사국 총회 감독하에 유지되는 것을 선호하며 ‘공통적이지만 차별화된 책임(CBDR: Common But Differentiated Responsibilities)의 원칙’을 근거로 선진국으로부터 공공기금을 끌어오기를 원하고 있다(Lenferna, 19 November 2012). 반면에 선진국은 공공재원은 제한적인 역할만 수행하고 민간 재원이 더 많은 역할을 할 것을 기대한다. 민간 재원이 기금의 주요 재원이 될 경우 선진국은 CBDR의 원칙에 의거하여 공공 재원으로부터 기후 재원을 제공해야 하는 의무에서 벗어날 수 있다. 

민간부문의 참여를 최대화한다면 감축과 적응간의 균형적 배분에 문제가 생길 수 있다. 재원 배분이 도덕적 원칙이 아니라 시장원리에 의해서 이루어질 가능성이 높기 때문이다. 민간 기업은 빈곤한 나라들을 위한 적응 프로젝트보다는 수익성이 큰 감축 사업에 더 관심을 가질 것이고 보조금보다는 언젠가 투자금을 회수할 수 있는 차관 형태를 선호할 것이다. 도덕적인 면에서 논란의 여지가 있는 민간 재원에 대해 개도국은 여전히 회의적인 입장이지만 GCF기금 형성에서 민간부문 참여는 그 어느 때보다 비중이 커질 것으로 예상된다.
 
GCF의 기금 공여 실태
GCF사무국을 유치한 대한민국이4천만 달러의 기금출연을 공약하였고 지난해 10월 GCF 이사회 이후 독일, 노르웨이, 네덜란드 체코가 운영자금을 지원하였으며 지난 2월 발리에서 이탈리아와 인도네시아가 새로운 기금공여를 선언하였지만 그 규모는 현재 연간 100억 달러에 불과하다. 장기재원으로 공여되는 기금이 모두 GCF로 유입되지는 않는다는 것을 감안하여도 연간 목표인 1000억 달러에 턱없이 부족한 금액이다.  이는 주요 기금공여국이 되어야 할 선진국들이 기금의 구체적인 출연 규모와 일정을 내놓지 않고 있기 때문이다(Climate Funds Update, 3 December 2013).  오히려 2013년 다자간 기후 기금 공여 선언은 2012년과 비교해서 71% 감소하였다. 

기금공여국은 지속적인 기금 출연을 위해서는 재원의 투명성과 구체적인 사업 성과의 정확한 평가에 우호적인 환경조성이 이루어져야 한다고 주장해왔고 이것이 지금까지 불공정한 기후 재원 배분의 근거가 되어왔다.  기후재원을 필요로 하는 국가에 대한 기금 지원은 수혜대상국의 우호적 환경과 재원 집행의 투명성이 아니라 기후변화 영향으로 인한 상황의 심각성과 취약성에 근거를 두는 것이 바람직하다.

GCF의 전망
지난 2월GCF 6차 이사회에서 기존의 기후재원과 단기재원의 집행에서 드러났던 문제점들을 상당 부분 보완해주는 합의사항이 도출되었다.  기후변화 감축과 적응간의 50:50의 동등한 균형 배분과 지리적으로 어느 한 곳에 치우치지 않고 필요에 근거한 공정한 기금 공여의 지침이 그 것이다.  이는 기존의 기후변화기금에서 적응분야에 대한 지원이 감축에 비해 극히 작았던 사실과 수혜 대상국의 정치적 경제적 여건에 따라 차등 지원되어 왔다는 사실을 고려하면 의미 있는 진전이라 평가할 만하다.  하지만 주요 기금공여국이 될 선진국들이 기금 출연 이전에 선행되어야 한다고 주장한 GCF 사업 모델에 대한 합의는 다시 다음 이사회로 미루어졌다.

기후변화의 인과관계와 역사적 책임을 고려할 때 선진국들이 개발도상국에게 약속한 기후재원 조성은 자선이 아니라 의무이다. 5월 송도에서 개최될 7차 이사회에서는 예정대로 최종적인 사업 모델에 대한 합의가 이루어질 수 있기를 바라고 뒤이어 선진국으로부터 구체적인 기금 출연의 규모와 일정이 제출되어 실질적인 기금 운영이 시작될 수 있기를 기대해 본다.

(글:  허광진)

허광진님은 The University of Auckland 법대와 환경대학원에서 공부했으며 기후재원에 대한 연구논문을 썼습니다. 기후변화 등을 비롯한 환경문제에 관심을 갖고 환경운동연합에서 다양한 활동에 참여해 왔습니다.