• 재생에너지가 지역소멸의 대안이 될 수 있을까?
  • 기후변화행동연구소
    조회 수: 298, 2024.03.20 15:15:57
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    1. 신안군 재생에너지 사업을 보는 두 가지 시선

     

    신안군은 짧은 기간의 대규모 재생에너지를 보급한 대표적인 지역이다. 재생에너지 보급의 속도 뿐만 아니라 독특한 주민이익공유제로 사업에 대한 주민들의 지지(?)도 전반적으로 높은 편이다. 그래서 신안군의 사례에 관심을 두고 많은 사람, 특히 다른 지역의 지방자치단체 공무원들이 답사를 자주 오고 있다. 하지만, 우리 지역도 이런 방식으로 추진하면 되겠구나 하는 답을 얻고 가는 경우는 많지 않다고 한다. 즉, 신안군 재생에너지 보급 모델은 다른 지역에 널리 확산하지는 못하고 있다. 아직 신안군의 사례를 일반화된 성공사례라고 하기에는 아직 확인되지 못한 몇 가지 고민이 있기 때문이다. 

     

    햇빛 연금으로 유명해진 신안군의 재생에너지 사업에서 다른 지역들이 참고할 만한 시사점들을 다양한 관점에서 정리해보자는 것이 신안군 재생에너지 연구단의 기본적인 출발점이다. 2023년 시민사회의 여러 연구소가 함께 조사하고 연구해 볼 주제를 논의하여 선정된 사례가 신안군 재생에너지 주민이익공유제였다. 모범사례라는 평가하는 경우도 있었고, 매우 비판적으로 보는 시각도 있었기 때문에 참여하는 연구자들은 각각 서로 다른 접근으로 지역 재생에너지 사업에의 시사점을 찾아보기로 하였다. 참여한 연구자들이 각각 다른 주제와 방법으로 연구했는데 크게는 두 가지 접근으로 구분할 수 있다. 하나는 짧은 기간에 대규모 재생에너지를 성공적으로 보급한 모범사례로서의 성공요인을 찾아보려는 접근이고, 다른 하나는 정의로운 전환의 관점에서 신안군의 재생에너지 보급 모델의 한계와 문제점을 찾아보려는 접근이다. 

     

    1) 지역 재생에너지 보급의 모범사례로서 신안군 모델

    신안군의 사례를 재생에너지 보급의 성공사례로 보는 첫 번째 접근은 단기간에 대규모로 재생에너지를 보급할 수 있었던 비결(?)을 찾아보는 데 초점을 맞추고 있다. 많은 지역에서 재생에너지 보급에서 가장 큰 어려움으로 대두되는 소위 “주민 수용성” 문제를 어떻게 잘 해결하고, 사업자와 주민이 모두 만족하는 방식으로 사업이 추진될 수 있었는가 하는 관점이다. 이 접근에서는 다른 지역에도 적용할 수 있는 지역 재생에너지 사업의 일반화할 성공요인을 찾는 것이 주 관심사이다. 지방정부(신안군)가 어떻게 재생에너지 개발사업의 인허가 과정의 장애와 갈등을 해결하고, 주민들의 이익을 극대화할 수 있었는가를 중심으로 본다. 이 접근의 관심은 신안군의 특수한 조건이 아니라 다른 지역에도 적용할 일반화된 모델을 도출하는 것이다. 예를 들면 신안군의 개발이익공유제를 규정한 조례를 다른 지역에서도 적용할 만한가 하는 것이다.

     

    신안군에서는 주민이익공유에 관한 독자적인 조례를 제정하여 사업자가 이를 수용할 경우 주민동의를 포함한 인허가와 관련한 행정처리를 해결해 주었다. 신안군에서는 이 조례를 매우 선진적이고 합리적인 제도라고 자랑한다. 그런데 이러한 신안군의 조례가 상위법 위반이라는 비판도 있었고 오랫동안 감사원의 감사를 받기도 했다. 감사원은 감사를 통해 신안군에 조례를 개정하거나 폐지하라고 통보했고, 신안군은 이에 불복하여 행정소송을 제기했으나 최종 패소했다. 그런데도 신안군은 계속 조례를 개정하면서 이익공유제를 강화해 왔다. 2022년 10월에는 햇빛아동수당의 지원에 관한 규정을 추가했다.

     

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    일부 지자체의 경우 신안군의 이익공유제와 같은 내용의 조례 제정을 논의하거나 추진하고 있다. 태안군은 2023년 4월 태안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례」 제정(안)을 입법 예고하고 의견을 수렴했었다. 태안군의 조례안에서는 설비용량 500kW 이상 태양광 및 3,000kW 이상 풍력 발전사업자가 발전시설을 설치하고자 할 때는 주민참여사업으로 하고, 개발이익 공유화 계획을 제출하도록 하고 있다.[1]

     

    신안군의 사례는 주민참여방식이나 이익공유의 방식이 기존의 다른 지자체에서 하던 방식이나 산업자원부와 같은 중앙부처에서 제시한 것이 아니고, 시행착오 과정에서 신안군에서 처음 만들어낸 것이라서 다른 지자체에서 쉽게 이해하고 그대로 적용하기가 쉽지 않다. 재생에너지 보급에 관심이 있는 다른 지방정부의 시각에서 신안군의 재생에너지 모델을 정리할 필요가 있다. 이에 대한 분석과 정리가 본연구의 주요한 한 축이다.

     

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    2) 재생에너지 보급을 둘러싼 갈등의 원인과 해법을 찾으려는 접근

    두 번째는 지역주민의 관점에서 재생에너지 개발사업의 문제점과 개선해야할 점을 찾아보려는 접근이다. 기후위기와 탄소중립에 대한 대책이라는 대의를 접어놓고 보면, 신안군 재생에너지 사업은 전형적인 개발사업이다. 지역주민의 삶에 큰 영향을 미치고, 지역의 환경에도 큰 변화를 줄 정도의 규모로 빠르게 추진되는 개발사업이다. 이 사업이 과연 지역을 발전시키고 주민을 행복하게 해주는 사업인가 하는 관점에서 분석하고 연구하는 것도 중요하다. 그러기 위해서는 사업이 어떻게 계획되었고, 어떻게 추진되는가를 주민들의 시각, 특별히 재생에너지 사업에 예민한 문제의식을 느끼는 주민들의 관점에서 살펴볼 필요가 있다. 즉, 다른 지역에 적용할 수 있는 재생에너지 보급의 성공모델이 아니라 신안군에 가장 바람직한 재생에너지 사업의 모델은 어떤 것인가 하는 질문에 답하기 위한 접근이다.

     

    흔히 재생에너지와 관련된 갈등을 기후위기대응과 에너지전환을 추진하려는 대의명분을 가진 사업주체와 이에 대한 인식이 부족하거나 부분적 이해관계에 빠져서 반대하는 주민 혹은 환경단체 간의 갈등의 구도로 보는 경우가 많다. 기후위기 대응을 위해서는 시간이 얼마 남지 않았는데, 자신들의 이해에 빠져서 사업을 지체시키는 이해관계자들을 설득해야 한다는 관점에서 접근하여 갈등을 풀려고 한다. 이런 접근은 소위 “수용성”을 어떻게 높이고, 주민들을 어떻게 설득할 것인가가 중요하다고 본다. 매우 위험한 접근이다. 국내에 재생에너지가 본격적으로 보급되기 시작할 즈음 소위 가짜뉴스가 문제가 되었을 때는 그러한 접근이 필요했을지도 모른다. 그러나 지금 사람들은 대부분 기후위기와 에너지전환의 심각성을 잘 알고, 재생에너지 보급을 둘러싼 갈등은 사업추진 주체들이나 사업추진 방식의 문제로 인해 생기는 경우가 더 많다. 즉 갈등의 해결하기 위해서는 주민들이 제기하는 사업추진 주체들의 문제에 더 귀를 기울일 필요가 있다. 물론 사업추진 주체에는 발전사업자뿐만 아니라 정부와 지방자치단체도 포함된다. 

     

    신안군의 사례가 주목받는 이유 중의 하나는 주민들을 잘 설득해서가 아니라 사업추진 방식을 바꾸어서 지역과 주민들의 높은 지지를 얻었기 때문이다. 그러나 성공모델로 일반화하기에는 여전히 해결해야 할 과제들이 많다. 신안군의 사례는 긍정적인 평가만큼이나 문제점에 대한 지적도 많다. 그리고 그러한 문제는 “수용성”의 문제보다는 “소통”의 문제로 접근해서 들여다볼 필요가 있다.

     

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    그림1: 신안군 태양광발전소 위치도.

     

    이 글은 이러한 두 가지 관점을 어떻게 통합할 것인가 하는 차원에서 생각해 볼 몇 가지 질문을 정리한 것이다. 특별히 기후위기와 지방소멸이라는 우리나라의 두 가지 절박한 문제를 풀어가는데 재생에너지가 어떤 도움을 줄 수 있는를 중심으로 정리했다.

     

     

    2. 신안군 재생에너지 모델에 대한 몇 가지 질문

     

    1) 신안군에는 어느 정도의 재생에너지 발전 시설이 적절한가?

    신안군에 재생에너지 시설은 어느 정도가 적당한가? 이미 지역에 필요한 전기수요량 이상을 공급할 수 있는 시설이 설치되었기 때문에 더 이상 필요가 없는 것일까? 아니면 기후위기 극복을 위해서는 가능한 최대한의 재생에너지 시설이 설치되어야 하는 것일까? 지역에 필요한 전력수요를 훨씬 초과하는 재생에너지 공급시설을 설치하는 것을 어떻게 보아야 할까? 지역에 필요한 에너지 수요, 나아가서는 장래의 늘어날 에너지 수요를 충당할 정도의 재생에너지 시설이면 충분하지 않을까? 즉 신안군의 탄소중립에 필요한 정도의 재생에너지 시설이 있으면 되는 것이 아닐까? 이러한 질문들에 대한 답이 필요하다.

     

    지역의 탄소중립을 위해서 필요한 가장 유력한 수단이 재생에너지 발전을 늘리는 것이다. 그런 면에서 보면 이미 신안군은 탄소중립을 달성했다. 정부의 공식적인 온실가스 배출자료에서도 신안군은 몇 년 전까지만 해도 온실가스배출량보다 흡수량이 많은 기후중립지역이었다. 최근에는 온실가스 배출량이 늘어서 흡수량보다 많아지긴 했다. 그런데 정부가 발표한 지역 온실가스 배출량 데이터는 지역의 재생에너지 발전을 고려하지 않은 것이라서, 재생에너지 보급을 통한 온실가스 감축효과까지 고려하면 신안군은 이미 기후중립지역이다. 그렇다면 이제 신안군은 더 이상 재생에너지 시설이 필요 없는 것인가? 

     

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    신안군에 어느 정도의 재생에너지 시설이 설치되어야 하느냐는 질문은 신안군에 왜 재생에너지 시설이 필요한가라는 질문으로 바꾸어야 적절한 대답을 찾을 수 있다. 특히 이 질문에 대한 대답을 사업자나 중앙정부가 아니라 신안군 주민의 입장에서 찾아보아야 한다. 신안군의 주민들이 지역의 수요를 충당할 정도의 재생에너지 생산시설만을 설치해야 한다면 신안군은 이미 충분한 재생에너지 시설이 설치되었다. 적어도 지금 계획되어 추진되고 있는 정도만으로 충분하다. 그러나 현실적으로 신안군은 지역의 수요를 훨씬 넘는 재생에너지 시설이 설치 중이다. 그렇다면 그러한 재생에너지 사업 확대의 필요성을 지역과 주민들의 관점에서 따져봐야 할 것이다.

     

    재생에너지 시설을 신안군의 현재의 수요 이상으로 설치해야 하는 첫 번째 이유는 탄소중립과정에서 지역의 전력수요가 계속 늘어날 것이기 때문이다. 국제에너지 기구(IEA)는 전 세계 전력수요는 2050년이 되면 2022년 전력수요의 80%~150% 늘어날 것으로 전망한다(앞의 그림). 탄소중립을 위해서는 온실가스를 배출하는 모든 에너지원을 비화석연료로 대체해야 한다. 국가의 탄소중립기본계획에서도 2050년에 우리나라의 전력수요는 2배 이상으로 늘어날 것으로 전망된다. 따라서 현재의 수요가 아니라 장래의 전력수요를 고려하여 재생에너지 공급 용량을 늘려야 한다.

     

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    그림2: 전 세계 전력수요와 전력생산의 3가지 시나리오.

     

    두 번째로는 재생에너지 산업을 지역의 주력산업으로 육성하려면 지역의 에너지 수요 이상으로 확대할 필요가 있다. 현재의 신안군의 주력산업은 수산업과 염전, 농업, 관광 산업 등이다. 현재의 산업구조가 미래에도 그대로 유지된다고 볼 수 없으며, 미래의 신안군 지역의 지속가능한 발전을 위해서는 다른 지역에 비해서 입지조건이 좋은 재생에너지 산업의 육성이 유력한 지역 발전의 수단이 될 수 있다. 재생에너지 연관산업의 발전은 미래 산업의 핵심 분야이다. 앞의 그림은 재생에너지 만으로 100% 에너지 수요를 충당하기 위한 로드맵이다. 신안군 차원에서 이와 같은 로드맵을 구상해볼 필요가 있다. 지역의 산업구조를 재생에너지를 중심으로 한 산업구조로 전환하는 것이 지속가능한 발전을 위해 필요할 것이다. 그러기 위해서는 단순히 발전시설을 확대하는 것뿐만 아니라 관련 산업의 육성을 위한 체계적인 계획이 필요하다.

     

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    그림3: 신안군 자동차 등록 현황(신안군 홈페이지).

     

    예를 들어서 신안군은 최근 렌터카 차고지 유치사업을 적극 추진하고 있는데, 이에 따라 지방세수가 늘어났지만 자동차 등록대수의 급격한 증가로 온실가스 배출량도 동시에 늘어났다. 차고지 유치사업을 전기차와 재생에너지 사업과 연계시켜 추진할 경우 온실가스 저감과 산업육성을 동시에 추가하는 시너지 효과를 기대할 수 있을 것이다.

     

    신안군 지역에는 어느 정도의 재생에너지 시설이 보급되는 것이 적절한가 하는 질문에 대해서는 정량적으로 어느 정도가 필요하다고 하기는 어렵지만 지역의 장래 에너지수요를 충당할 뿐만 아니라 재생에너지 연관산업을 육성할 정도의 재생에너지 확대가 필요할 수 있다.

     

    다만 분명히 해야할 것은 지역의 에너지 수요나 재생에너지를 통한 지역의 순환경제 발전을 위한 재생에너지 발전을 바람직하지만, 이와는 무관하게 수도권을 비롯한 타지역에 전력을 공급하기 위해 과도한 수준의 재생에너지보급을 확대는 지역주민의 입장에서는 꼭 바람직하다고 볼 수는 없다는 점이다. 주민의 수용성을 고민하기에 앞서 우리 지역에 어느 정도의 재생에너지 시설이 적정할 것인가에 대한 고민을 먼저 해야 한다. 재생에너지는 최대한 많이 보급될수록 좋다는 식의 접근방법은 적절하지 않을 것이다. 중요한 것은 주민의 수용성이 아니라 주민과 지역의 주도성이다.

     

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    그림4: 신안군 온실가스 배출량 추이(온실가스종합정보센터, 2023).

     

    2) 재생에너지의 공공성을 어떻게 확보할 것인가?

    최근 전기요금의 인상을 두고 논쟁이 있다. 전력산업의 공공성과 에너지 전환에서 전력시장의 역할 등을 두고 요금을 인상해야 한다는 주장[2]과 요금인상이 아니라 공공관리 중심으로 에너지 산업구조를 개편해야 한다는 주장[3] 등이 제기된다. 신안군의 재생에너지 사업을 두고도 공공성과 시장원리의 적용을 두고 논쟁이 되고 있다. 그런데 재생에너지 사업에서 공공성과 시장의 논쟁은 기존의 화석연료 중심의 발전산업과 조금 다르게 추진된다. 기존의 전력산업이 정부 주도의 체계적인 계획 속에서 형성되어 왔다면, 분산형이 특징이라고 할 재생에너지 사업은 기존 전력산업의 구조를 그대로 두고 부분적으로 열어 놓은 시장에서 개별 사업자들이 각자 사업을 계획하고 추진하는 방식으로 산업이 형성되어가고 있다. 어떻게 보면 재생에너지 산업에 대한 정부의 체계적인 추진 계획이 없이 난개발 방식으로 추진되고 있다. 정부의 재생에너지 발전 목표도 계속 바뀌고 있다. 이에 따라 재생에너지 사업을 둘러싼 공공성의 문제는 주민과 사업자의 갈등, 사업자와 지방정부의 갈등으로 터져나온다. 

     

    신안군의 재생에너지 주민이익공유제는 중앙정부가 공공성 혹은 이익공유에 관한 중앙정부의 방향이나 원칙이 없는 속에서 지방정부가 공공성 확보를 위한 독특한 조례를 제정하면서 논란이 되고 있다. 

     

    자유재의 대표적인 예로 드는 것이 바람과 햇빛이었다. 최근 재생에너지 사업과 관련하여 물, 바람, 햇빛을 공공의 자원이나 공공재로 인식하고 공적관리를 강화해야 한다는 주장이 강해지고 있다. 대표적인 사례로 제주특별법[4]에 풍력자원의 공공성에 관한 규정이 있다. 제주특별법 제304조 제1항은 “도지사는 제주자치도의 풍력자원을 공공의 자원으로 관리하여야 한다.”고 하고 있다. 

     

    물은 이미 물관리기본법과 하천법 등에 물의 공공성을 강조하면서 공공 관리를 위한 기본방향과 원칙을 법률로 정하고 있다. 법률에서 물의 공공성을 규정하고 물의 이용에서 공공의 이익에 부합하도록 할 것을 강조하고 있다.

     

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    신안군에서도 햇빛과 바람은 지역의 공공자원이라는 관점에서 주민이익공유제를 도입했다. 박우량신안군수는 주민이익공유제를 도입하면서 햇빛과 바람은 지역주민들의 기본적인 재산권이라는 입장을 제시했다. 그런데 제주도의 풍력발전 개발이익 공유화제도나 다른 분야의 이익공유제도와는 달리 신안군에서는 감사원의 지적대로 법률의 위임 없이 기초지방자치단체의 조례를 통해서 주민이익공유제도를 실현하려다 보니 현재와 같이 논란이 되는 방식의 제도가 도입되었다. 이와 관련해서 김대인(2018)은 제주도 이외의 다른 자치단체에서 이익공유화제도를 활성화하기 위해서는 신·재생에너지법의 개정을 통해 동법에서 신·재생에너지발전 및 이익공유화제도에 대한 조례제정이 가능하도록 위임하는 것이 필요하다고 지적한다. 

     

    신안군의 개발이익공유제를 다른 지자체에서도 도입하려면, 감사원에서 지적한 바와 같은 법률적 논란이 해소되어야 할 것이다. 그런데 논란이 되는 신안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례 제16조 주민참여 지분에 관한 사항 등은 도입하기 어렵겠지만, 김대인(2018)의 제안처럼 조례에서 발전사업자에 개발이익 공유화 계획을 제출하도록 한 규정은 다른 지자체들이 중요한 참고자료로 삼을 수 있을 것이다. 

     

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    3) 주민이익공유제는 사업자들에게 과도한 부담인가?

    신안군에 재생에너지 사업에 대한 외부의 질문 중의 하나가 군이 사업자들에게 이익의 30%를 주민들에게 돌리도록 하는 것이 과도한 것이 아닌가 하는 것이다. 임현지 등[5]은 신안군의 주민이익공유제가 “재생에너지 개발에 따라 인근 지역이 보상받아야 한다는 인식이나, 주민참여형 재생에너지 사업 제도가 그러한 보상방식의 하나라는 인식이 확산하면 안 될 것이다. 이러한 인식이 확고해질수록 재생에너지 개발 비용의 상승을 가져와 그리드패리티(grid parity) 시점이 늦어질 것이며, 따라서 우리나라의 에너지 전환(energy transition) 속도를 늦춤으로써 탄소중립 달성에 큰 장애요인으로 작용할 것이다.”라고 신안군의 주민이익공유제를 비판했다. 실제로 주민이익공유제에 관한 조례가 도입되자 발전사업자들이 반발하여 감사원감사로 이어졌다. 

     

    그런데 신안군의 재생에너지 주민이익공유제도에 대한 사업자들의 문제제기는 주로 군에서 제시한 이익공유방식에 대한 문제제기보다는 새로운 조례의 제정으로 기존의 개발행위허가 중단된 데 대한 반발인 경우가 많다. 실제 태양광 사업을 하는 사업자들과 인터뷰에서 이들은 주민들에게 제공하는 분배금은 실제 사업에 별로 부담이 안 된다고 했다. 왜냐하면 주민들에게 이익공유제로 제공하는 분배금은 대부분 주민참여로 인해 받는 인센티브로 충당이 가능하기 때문이다. 즉, 주민참여로 인한 REC 가중치 10%, 주민들 20% 이상 참여로 인한 가중치 10%, 지자체가 주도할 경우 얻는 추가적인 가중치 10%를 얻게 되도록 설계되었기 때문이다. 신안군은 여기에 이격거리 규제 완화, 민원 처리 등의 역할을 담당함으로써 사업을 지원하고 있다. 

     

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    주민들에게 배분하는 금액에 대한 부담이 크지 않을 뿐만 아니라, 사업자는 사업의 인허가에서 군의 지원을 받기 때문에 대부분의 사업자가 다른 지역에서 추진하기 위해서 부담하는 개발비용을 크게 줄일 수 있다.

     

    다만 앞에서 논의한 바와 같이 감사원에서 신안군은 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 사항을 조례로 정했다고 지적하기 때문에, 신안군의 사례를 다른 지역에서 그대로 따르기는 어려울 것이다. 풍력개발이익공유화제도를 도입한 제주에서는 최근 3MW 초과 태양광발전사업에도 이익공유제도를 적용하려고 한다. 신안군의 주민이익공유제가 다른 지자체에서도 시행되기 위해서는 재생에너지 주민이익공유제도에 대한 법률과 제도가 정비되어 조례의 위법성 시비가 해소되어야 할 것이다.

     

    4) 지역 재생에너지사업에서 지역주민과의 갈등의 원인은 무엇인가?

    “모든 주민이 100% 동의하는 사업은 거의 없다. 기후위기 극복을 위해서는 재생에너지 보급이 절박하기 때문에 환경보전이나 민주적 절차 등이 중요하지만 시간을 지체할 수는 없는 것이 아닌가.” 하는 것이 신안군 재생에너지 연구팀 내부의 중요한 쟁점이었다. 재생에너지 보급과 관련한 사회적 갈등은 당위성을 강조하면서 사업 추진 절차에서의 투명성, 방법의 공정성 등을 소홀히 하여 발생하는 경우가 많다. 즉 전반적으로 주민들과 소통과 합의가 충분하지 않게 추진된다. 신안군의 경우는 어떠했을까?

     

    신안군은 지금까지의 재생에너지 추진과정을 담은 백서를 발간하여 공개했다. 또 가능한 많은 주민들의 참여를 위해서 독특한 방식의 이익공유방식을 도입했다. 그동안 다양한 형태로 주민들과 소통하려는 절차를 거쳤다. 이로 인해 태양광사업에 대한 주민들의 참여가 높고, 80% 이상의 지지를 얻었다. 해상풍력에 대해 지역 주민은 우려는 크지만 태양광시설에 대해서는 대체로 긍정적으로 생각했다. 그런데 사업 추진 과정에서 주민들에게 충분히 설명하고 의견을 수렴했는가 하는 것에 대해서는 여전히 문제가 제기된다. 

     

    신안군뿐만 아니라 다른 지역에서도 재생에너지 사업의 추진은 주민들의 필요에 의해서 추진되기보다는 발전사업자의 구상한 사업에 대해서 주민들에게 설명하고 설득해가는 방식이다. 따라서 사업을 추진하는 데 지장이 없을 정도로 주민들의 동의가 이루어지면 사업이 추진된다. 재생에너지 사업은 주민들과의 협의를 통해서 지역의 비전으로 구상되지 않는다. 이미 정해진 사업을 주민들이 어떻게 받아들이게 할 것인가 하는 수용성의 문제로 접근한다.

     

    신안군의 재생에너지 사업 역시 이러한 한계를 벗어났다고 보기 힘들다. 군수에 대한 높은 지지율을 토대로 재생에너지 사업의 추진에 대한 다수의 동의를 얻고, 사업의 내용이나 추진방식에 대해 제기하는 소수의 의견은 충분히 반영되지 못했다는 지적이 있다.

     

    재생에너지 사업의 지역의 지속가능한 발전을 위해 추진되기 위해서는 지역의 미래상의 일부로 구상이 되고 추진이 되어야 하며, 사업의 계획단계부터 주민들과의 협의를 통해서 추진되어야 한다. 주민의 수용성을 높이기 위한 절차가 아니라 지역의 지속가능한 미래상에 대한 구상으로 계획되어야 한다. 그래야 현재의 재생에너지 사업에서 제기는 여러 가지 문제를 초기부터 잘 해결할 수 있다.

     

    많은 지역에서 재생에너지 추진이 주민들과의 갈등으로 지연되거나 포기되는 경우가 있다. 주민들과의 갈등을 들여다보면 여러 가지 유형이 있다. 소위 “녹녹 갈등”이라고 표현하기도 하는 환경문제를 둘러싼 갈등이 있고, 발전사업의 이익공유를 둘러싼 갈등도 있다. 신안군의 경우 재생에너지 추진을 둘러싸고 주민들과의 다양한 갈등을 겪었고 현재도 신안군의 재생에너지 사업 추진방식에 대한 비판이 여전히 존재한다.

     

    재생에너지 사업이 주민의 참여와 합의에 따라 추진되기 위해서는 어떤 방식과 절차가 필요할까? 신안군이 조례를 통해서 주민이익공유제를 제도화했듯이 주민참여의 절차와 방법에 대해서도 조례로 제도화할 필요가 있다.

     

    5) 재생에너지가 지방소멸의 대안이 될 수 있을까?

    지방소멸과 기후위기는 우리 사회의 가장 중요하고 절실한 난제이다. 신안군은 재생에너지 사업을 통해서 이러한 두 가지 문제를 해결하려고 구상 중이다. 신안군의 발표에 따르면 재생에너지 이익공유제를 통해서 지역주민들에게 제공하기 시작한 햇빛 연금으로 해당 지역의 인구감소 경향이 줄어들거나 늘어나고 있다고 한다. 재생에너지 사업이 인구감소 추세를 완화한다는 것이다. 재생에너지 보급확대와 주민들에 대한 이익공유제라는 측면에서 보면, 신안군은 다른 어느 지역에서도 찾아보기 힘든 모범적인 사례이다. 재생에너지 사업을 통해서 주민 1인당 600만 원의 기본소득을 제공하는 것이 신안군수의 장기적인 목표다. 이러한 신안군의 사례는 많은 사람, 특히 다른 지방자치단체들의 주목을 받는다.

     

    그렇지만 신안군의 주민이익공유제가 인구감소의 대안이 될 수 있다고 보는 사람은 많지 않다. 상대적으로 다른 지역에 비해 인구감소 속도를 조금 늦출 수는 있을지 몰라도 인구감소의 대세를 바꿀 수는 없다는 것이다.

     

    주민이익공유제는 신안군에서 높은 지지를 받는다. 중위연령이 58.6세일 정도로 고령화된 신안군에서 이익공유제를 통해서 주민들에게 일정한 수당을 지급하는 것은 대부분의 주민에게 큰 도움이 될 것이다. 노인복지 차원에서는 매우 유익할 수 있지만, 그러한 방식이 젊은층이나 생산가능연령이 수도권이나 대도시로 떠나지 않고 지역에 정착하는 중요한 동인이 될까? 

     

    지방소멸을 막기 위한 핵심적인 정책은 수도권 집중화를 멈추고, 지역의 자생력을 기르는 것이다. 재생에너지는 지역이 에너지 자립을 이루고, 지역 발전의 동력을 제공할 중요한 자원이다. 재생에너지를 통해서 지역의 일자리를 창출하고, 지역의 경제를 활성화하면 소멸해가는 지방을 되살릴 수 있다. 신안군의 재생에너지 사업이 그러한 방향으로 추진되는지 검토해볼 필요가 있다.

     

    현재의 상태로 보면, 신안군의 재생에너지 사업은 지역의 지속가능한 발전보다는 국가의 에너지 전환, 구체적으로는 다른 지역 특히 수도권에 재생에너지를 공급하기 위한 전진기지의 역할을 지향한다. 재생에너지의 보급이 계속 늘고 있지만, 이것이 지역의 온실가스 배출량을 줄이는 데 기여하지 못했다. 지역의 온실가스 배출량은 계속 늘어났다. 지역의 일자리 창출에 얼마나 기여하는지도 의문이다.

     

    재생에너지 산업을 확대하는 것은 지구 차원의 기후위기 극복을 위해서도, 국가 차원의 탄소중립을 위해서도 필요한 일이다. 그러나 무엇보다도 지역발전에 우선순위를 두어야 한다. 지역의 지속가능성을 고려해야 한다. 재생에너지 발전의 확대가 지역의 산업을 활성화하는 것보다 수도권의 에너지 공급을 위한 역할에 우선순위를 둔다면 지방소멸의 위기를 막기보다는 가속하는 역할을 한다.

     

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    그림5: 신안군 장래인구의 추계(전라남도, 2022).

     

     

    3. 지방소멸과 재생에너지

     

    1) 2050년 신안군의 인구는 지금의 절반으로 줄어든다

    1970년 우리나라의 인구는 약 3,144만 명이었고, 신안군의 인구는 16만 6,555명이었다. 신안군의 인구는 전국의 0.53%였고, 전체인구의 47.2%인 78,641명이 15세 미만의 유소년이었다. 

     

    2023년 4월 말 기준으로 우리나라 인구는 5,142만 명이고, 신안군 인구는 37,962명이다. 1970년과 비교하면 전국 인구는 63.5%가 늘었고, 신안군 인구는 77.2%가 줄었다. 

     

    전국 인구는 2021년 처음 감소하기 시작했지만, 신안군의 인구는 계속 줄어 왔다. 2000년의 출생아 수는 335명이었는데, 2022년에는 100명이 태어났다. 한해의 출생아 수가 100명이 안된다는 것은 장기적으로 인구가 1만 명 이하로 떨어질 수 있음을 의미한다. 2020년 기준으로 신안군 관내 빈집 수는 전체의 10%인 1,675호에 이른다. 2019년 말을 기준으로 사업체 종사자 수는 10,464명이다.

     

    2022년 전라남도에서 추계한 2040년의 신안군 인구는 33,445명이다. 그러나 신안군에서 자체적으로 추산한 바에 따르면 더욱 빠르게 인구가 감소할 것이라고 한다.

     

    신안군은 2050년의 인구를 16,524~22,632명으로 추정했다. 현재 인구에서 약 47.8%가 감소하리라 전망한다. 우리나라의 인구감소 추세가 예측한 것보다 항상 더 악화해 왔기 때문에 현재 추세대로라면 신안군의 인구는 지금의 절반 수준으로 감소한다고 보는 것도 무리가 아니다.

     

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    2) 인구가 감소한다고 지역이 소멸하는 것은 아니다

    인구감소는 현재 상황으로 보면 당분간 돌이키기 힘들고 더욱 심해지고 있다. 이는 신안군만의 문제가 아니라 대한민국 전체의 미래이다. 다른 지역도 마찬가지겠지만 앞으로 신안은 작은 사회를 준비해야 한다. 인구감소를 막기 위한 대책을 세워야 하는 것이 아니라 감소하는 인구를 고려한 미래상을 그려야 한다. 

    인구가 감소하는 것 자체만으로는 지방소멸을 얘기해서는 안 된다. 이용할 수 있는 자원이 동일할 때, 인구가 더 적은 편이 1인당 자원 이용의 측면에서는 더 낫다. 지역의 총생산이 줄어들지 않는다면 인구가 감소하면 1인당 소득원 더 증가할 것이다. 기후환경의 측면에서 보면 인구가 줄면 그만큼 생태발자국도 줄어든다. 지금도 온실가스 순배출량이 제로에 가까운 신안군은 인구추세로만 놓고 보면 앞으로 탄소중립사회가 될 것은 확실하다. 

     

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    대한민국은 여전히 OECD 국가 중에서 인구밀도가 가장 높고, 지금 인구보다 절반으로 줄어든다고 38개 OECD 국가 중에서 상위 6번째가 나라로 남는다. 과도기적으로 인구구조의 불군형으로 고령화와 생산가능인구 감소로 인한 큰 어려움을 겪겠지만, 인구감소 그 자체를 부정적으로 볼 일은 아니다. 어차피 정해진 미래이기도 하다. 

     

    지방소멸이 문제가 되는 것은 인구의 감소가 아니라 인구의 유출 때문이다. 특히 젊은층 인구의 유출이 지방소멸의 핵심 이유이다. 지역의 인구가 적더라도 주민들이 삶에 만족하고 계속 살아가길 원한다면 그 지역이 소멸해 간다고 보기 힘들다. 그렇지만 지역 사람들이 다른 지역이나 대도시로 떠나가는 지역은 장기적으로 유지되기 힘들 것이다.

     

    2021년 신안군 사회조사에 따르면 향후 신안군 거주 의향에 대한 조사에서 10년 후에도 신안군에 거주할 의향이 있다는 응답 비율이 74.6%였는데, 15~29세의 경우는 그렇다는 응답이 19.2%에 불과했고, 56.0%가 10년 이후에 거주할 의향이 없다고 답했으며, 학력이 높을수록 신안군 거주 의향이 적었다.

     

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    그림6: 신안군 10년 후 거주 의향에 대한 응답(신안군, 2021 신안군 사회조사 보고서).

     

    지방소멸의 얘기할 때 주로 인구감소와 저출산에 주목하고 인구의 양극화에는 관심을 두지 않는 경우가 많다. 지방소멸의 핵심은 수도권과 지방의 심각한 양극화이다. 생산가능연령인구의 수도권 유출을 막는 것이 인구감소의 대책에서 가장 중요하다. 지역의 입장에서 인구절벽 대책은 출산율을 높이는 것보다 수도권과 대도시로의 젊은층 인구 유출을 막는 데 더 우선순위를 두어야 한다. 지방소멸의 문제를 해결하려면 지역간 불균형의 해소를 반드시 고려해야 한다. 이런 측면에서 보면, 대도시와 수도권의 전력수요를 위해 지역에 대규모 재생에너지 단지를 구성하는 것이 적절한지를 원론적으로 고민해볼 필요가 있다. 재생에너지 사업이 지역소멸을 해소하는데 기여하기 위해서는, 수도권을 위해서 지역의 자원을 일방적으로 공급하는 방식을 벗어나야 한다. 지역의 지속가능한 발전을 위해서 재생에너지 사업을 어떻게 계획할 것인가 하는 관점에 서야 한다. 이는 지역의 미래를 어떻게 그릴 것인가 하는 것과 연결되어 있다. 

     

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    4. 재생에너지와 함께 그려보는 2050년 신안군의 미래

     

    1) 기존의 신안군의 미래비전

    재생에너지 사업이 신안군의 지속가능한 발전에 기여하는 방식으로 추진되기 위해서는 신안군의 미래비전과 연계되어야 한다. 단순히 우리나라 탄소중립을 위해서 재생에너지 보급을 빠르게 확대해야 하므로 조건이 좋은 신안군에 최대한 많이 설치해야 한다는 식으로 접근해서는 곤란하다. 기존의 신안군의 미래비전은 신안군의 종합계획과 군수의 공약, 최근의 주민들에 대한 조사 등을 통해서 어느 정도 그려볼 수 있다.

     

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    그림7: 신안군 4대 발전 목표와 과제(신안군, 2016, 신안군 종합계획).

     

    2016년 발표된 신안군 종합계획은 신안군의 미래비전을 “21세기 섬의시대의 중심, 신안”으로 정하고, 살아 있는 섬, 살기 좋은 섬, 살고 싶은 섬, 가고 싶은 섬의 4대 목표를 신안군 발전의 기본방향으로 제시했다. 이 종합계획은 현재까지 신안군의 비전으로 홈페이지에 제시되었다. 민선 8기 신안군의 사회경제적 여건 분석(신안군, 2022)에서 신안군은 SWOT 분석을 통해서 다음과 같은 발전전략을 제시했다.

     

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    그림8: SWOT 분석을 통한 신안군의 발전전략.

     

    민선8기 박우량 군수는 임기의 공약으로 다음과 같은 5대 분야 51개 사업을 제시했다.

     

    1. 문화예술이 꽃피는 1004섬 조성: 5개 사업 

    2. 친환경 고소득 전략사업 집중 육성: 14개 사업 

    3. 세계적인 해양생태 관광중심지 1004섬 신안: 10개 사업 

    4. 균등한 복지와 수준 높은 교육의 메카 신안: 13개 사업 

    5. 맞춤형 교통복지로 편리한 신안: 9개 사업

     

    이 중 재생에너지와 관련한 부분은 친환경 고소득 전략산업 집중육성 공약의 핵심이다. 여기에는 태양광, 해상풍력 사업의 주민 참여 30%의 의무화, 태양광 주민이익공유를 20%에서 40%로 확대, 해상풍력의 조기 착공 등이 포함되었다.

     

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    한편, 2021년 신안군 사회조사에 따르면 신안군 주민들이 바라는 미래는 젊은 층의 경우 교육정책에 대한 선호가 많고, 고령층은 복지 정책에 대한 선호가 많다. 젊은층의 경우 수산중심의 정책에 대한 선호도가 매우 낮은 것이 특징이다. 30~30세 연령층의 경우 관광객 유치정책에 대한 선호가 높았고, 모든 연령층에서 농업중심 정책의 선호도가 높았다. 

     

    2) 2050년, 탄소중립사회 속의 신안군의 미래

    신안군의 재생에너지 사업은 신안군의 지속가능한 미래상의 한 부분으로 추진되는 것이 바람직할 것이다. 다른 대부분의 지자체에서도 그렇지만 지금까지의 신안군의 재생에너지 사업은 지역 미래상의 주요한 요소로 포함되지 못했다. 미래상은 주로 탄소중립보다는 인구가 늘어나고 산업이 발전하는 현실과 동떨어진 개발계획과 연계되어 있다. 지역의 기존 산업과 연계되지도 않고, 지역 주민의 생활과 삶과 연결되어 구상된 것도 아니다. 재생에너지 사업은 단지 입지조건이 좋다는 이유로 대규모로 추진되었다. 대한민국 탄소중립을 추진할 정부나 재생에너지 사업으로 수익을 극대화하고 싶은 사업자의 관점에서 접근하고 있다. 재생에너지가 지역주민의 삶을 어떻게 바꾸고 개선할 수 있을까 하는 관점에서 접근하지는 않았다. 

     

    신안군에서 재생에너지 사업을 왜 대대적으로 추진해야 하는가에 대한 주민들의 이해와 동의가 전제되지 않으면, 사업을 계획과 추진과정에서 지속해서 갈등이 제기될 것이다. 최근 국토종합계획이나 도시계획 등에서는 계획수립 단계에서 국민참여단이나 주민회의를 구성하여 계획을 주민들과 함께 만들어가는 방식을 도입한다. 예를 들어서 제5차 국토종합계획의 수립과정에서는 국민참여단을 구성하여 국토의 미래 가치와 비전을 도출하고, 국토계획 헌장을 수립했고, 도종합계획 등에서도 점차 이러한 방식이 일반화되어가고 있다.

     

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    그림9: 제5차 국토종합계획에서 도입한 국민참여단 (국토교통부, 2019).

     

    신안군의 재생에너지 사업이 정부의 탄소중립계획이나 에너지기본계획의 하위계획을 넘어서 기후변화와 인구절벽의 위기에 대응하는 지역의 지속가능한 미래를 위한 사업이 되기 위해서는 주민들이 바라고 동의한 미래의 비전과 연계되어야 한다. 물론 그러한 비전은 주민의 참여를 통해서 만들어져야 한다.

     

    2050년 신안군의 희망적인 미래를 인구와 재생에너지를 중심으로 구상해 보면 어떻게 될까? 기존의 미래 비전 등에서 제시하는 미래상의 주요 키워드는 “문화예술”, “친환경 고소득 일자리”, “생태관광” “섬복지” 등이다. 아래의 내용은 다음은 탄소중립 미래에 대한 기존의 연구 등을 고려하여 신안군의 미래상을 구상하기 위한 참고자료로 상상이 가능한 미래의 단면들 몇 가지를 예시해 본 것이다. 지역주민들의 미래에 대한 여러 가지 구상과 제안을 모아서 미래의 신안의 모습을 그려보는 작업이 지속해서 이루어져야 할 것이다.

     

    ① 인구가 감소하지만, 인구유출은 멈춘다

    2050년 신안군의 인구는 2만 명으로 유지되고 있지만 인구구성에서 고령화가 멈추고 젊은 층의 비중이 늘기 시작한다. 첨단 의료기술이 발전하여 고령에도 활발하게 활동하는 시대가 되어 건강수명과 수명이 거의 일치하고, 지역에 있어도 의료서비스의 차별을 크게 느끼지 못한다. 워라벨이 가능한 대표적인 지역으로 알려지면서 여행자와 일시 거주자가 늘어 상주인구는 10만 명이 넘는다.

     

    신안군의 자연환경을 보호하기 위해 신안으로 오는 여행자의 숫자를 제한하는 여행자 총량제 실시를 고려 중이다. 여행자들에게 환경세를 받아도 꾸준히 여행자가 늘어나고 있다. 신안군 전체 인구의 30%, 상주인구의 50%가 이주민이나 외국인일 정도로 다문화공동체가 발달했고 세계적인 생태문화 관광지로 유명하다. 인구가 감소에서 증가로 바뀐 가장 큰 이유는 재생에너지의 관련된 첨단 일자리들이 늘어났고, 생태문화 관광지로 가장 가고 싶고 살고 싶은 지역으로 유명해졌기 때문이다. 

     

    ② 재생에너지가 지역의 주요 산업이 된다.

    신안군에는 10GWh가 넘는 재생에너지 시설이 설치되어서 신안군의 수요를 충당하고 남은 재생에너지를 다른 지역에 공급하고 있다. RE100을 달성하지 못한 기업들은 살아남기 힘든 조건이라 재생에너지가 많이 있는 지역으로 산업들이 집중된다. 신안군은 그 대표적인 지역이다. 재생에너지 이익공유제가 법제화되었고, 재생에너지 수익을 주민복지와 기후환경에 투자하고 있다. 모든 주민은 재생에너지 수익으로 월 50만 원 이상의 기본소득을 받지만, 그것은 불로소득이 아니라 지역의 환경을 보호하기 위한 노력의 대가로 지급된다. 

     

    산림이 잘 보전되고 화석연료가 재생에너지로 완전히 대체되어 탄소중립을 넘어서 대표적인 탄소흡수도시가 되었다. 염전과 수산업과 농업에 재생에너지가 도입되면서 첨단 6차산업이 발달한다. 영농형 태양광이 보급되고, 태양광을 통한 천일염 생산이 일반화되어 지역의 농업과 염전산업이 고도화되어 지역의 주요 산업이 된다.

     

    지역의 젊은이들이 대도시로 이전하지 않고 더 높은 만족도를 느끼면서 살아간다. 지역의 풍부한 자원으로 서울 사람들보다 소득이 높다. 지역에서 필요한 기본적인 공공활동에 참여하면 기본소득이 보장되기 때문에 사람들 간의 소득 격차도 크지 않다. 의료시설과 교육시설이 충분해서 불편하지 않게 서비스를 받을 수 있다. 첨단기술 및 재생에너지와 연계된 수산업과 천일염, 생태관광, 재생에너지 관련 녹색산업이 지역의 주력산업이 된다. 친환경적으로 생산되는 천일염은 그 품질이 우수하여 높은 가격을 유지한다.

     

    [1] 태안군 공고 제2023-802호 「태안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례 」제정(안) 입법예고

    [2] 대통령직속 2050 탄소중립녹색성장위원회 민간위원들(28인 중 23인)은 2023년 4월 21일 ‘민간위원 일동’ 명의 입장문을 통해 "국가온실가스감축목표(NDC)의 차질 없는 달성과 에너지시장 왜곡 시정을 위해 한전의 강력한 자구노력을 전제로 한 전기요금 인상이 시급히 추진돼야 한다. 시장원리에 기반한 합리적 에너지 요금 체계를 구축함으로써 온실가스 감축 실효성을 높일 수 있다"라고 했다. 

    [3] 일례로 정의당은 전기 가스 대기업 요금을 특혜 폐지로 재원을 마련하고, 국민의 기본적인 삶을 지탱하기 위해 발생한 사회적 적자에 대해서는 정부지원을 강화해 가정용 요금을 동결하고 취약계층 지원을 강화하여야 한다고 주장한다. (http://www.justice21.org/157530)

    [4] 정식명칭은 “제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법”

    [5] 임현지, 윤성권, 김윤성, 2022, 국내 재생에너지 주민참여제도의 문제점 및 개선방안 - 분배적 참여와 절차적 참여를 중심으로, 환경법과 정책, 제31권 1호. 

     

    참고문헌

    Sonal Patel. (2024). A Multi-Dimensional Crisis: Six Global Power Sector Trends to Watch, Power 2024. 1. 2.

    국토교통부. (2019). 국민의 생각을 담은 5차 국토종합계획을 소개합니다, 국토교통뉴스 2019. 12. 3.

    김대인. (2018). 신·재생에너지 개발사업상 이익공유화제도의법적 성질 및 활성화방안, 환경법연구, 2018, vol.40, no.2, pp.101~129, 한국환경법학회.

    전라남도. (2022). 전라남도 시군별 장래인구 추계.

    신안군. (2016). 신안군 종합계획.

    산안군. (2021). 전라남도 신안군 사회조사.

    신안군. (2022). 2021 신안군 사회조사 보고서.

    신안군. (2022). 민선8기 신안군 사회경제적 여건분석.

    신안군 신·재생에너지 편찬위원회. (2022). 신·재생에너지 개발이익 공유제 백서.

    온실가스종합정보센터(GIR). (2023). 2023년 지역 온실가스 배출량(2010~2021) 산정 결과.

    임현지, 윤성권, 김윤성. (2022). 국내 재생에너지 주민참여제도의 문제점 및 개선방안 - 분배적 참여와 절차적 참여를 중심으로, 환경법과 정책, 제31권 1호).

    한국에너지공단. (2022). 2021년 신·재생에너지 보급통계.

    한국전력공사. (2023). 시군구별 전력판매량 정보.

     

    최동진(기후변화행동연구소 소장)

     

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