3.1 주민참여 이익공유 현황 

 

신안군에서 추진되고 있는 주민참여 이익공유제도가 자라도와 안좌도에서 ’21년4월 첫 수익배당을 시작한 이후 ’22년4월 지도와 사옥도를 거쳐 ’23년 비금도에 이르기까지 기대와 우려가 혼재한 가운데 나름 안정적으로 정착 중이다. 

 

먼저 이익공유 현황을 살펴보자. 시범사업 성격이었던 자라도부터 시작한다. 9회에 걸쳐 평균 209명 회원에 64,246,000원의 배당금, 1인당 307,000원이 지급되었다. 

 

 

 

2021년 4월 첫 번째로 지급된 1회차에 대해서 상세한 내용을 보도록 하자. 거리별 가중치에 따라 인당 금액은 170,000원에서 510,000원까지 3배의 차등이 있다.

 

 

다음은 자라도와 같은 시기에 배당을 시작한 안좌도의 사례다. 아래 표에서 보는 것처럼 자라도와 같이 총9회에 걸쳐 평균 2,103명의 회원에 대해 282,693,000원이, 1인당 140,000원이 지급되었다. 

 

 

 

 

안좌도도 2021년 4월 지급된 1회차에 대해서만 명세를 보도록 하자. 자라도처럼 인당 차등이 있지만 대다수 회원이 1배의 적용을 받아 금액 차이가 크게 느껴지지 않는다. 

자라도, 안좌도보다 1년여가량 늦었던 지도와 사옥도의 주민 배당금을 표로 정리해보자면 아래와 같다. 지도는 인당 분기별로 127,000원이, 사옥도는 인당 분기별로 338,000원이 지급되었다.  

 

 

 

자라도, 안좌도보다 1년여가량 늦었던 지도와 사옥도의 주민 배당금을 표로 정리해보자면 아래와 같다. 지도는 인당 분기별로 127천 원이, 사옥도는 인당 분기별로 338천 원이 지급되었다. 

 

 

 

 

섬별로 그리고 가중치에 따라 차이가 있지만 분기별로 1인당 평균 127,000원에서 338,000원까지 지급되었다. 1년 기준으로 보면 508,000원~1,352,000원, 월 기준으로는 42,000원에서 113,000원 사이인데, 과연 이 금액은 주민분께 어느 정도 의미가 있을까? 세대 구성원 수에 따라 금액이 늘어나지만 주민분께 경제적으로 실질적 도움이 될 만한 수준으로는 꽤 부족한 듯싶고, 장에서 필요한 물건을 소소하게 사거나 손주 용돈에 보탤만한 정도에 불과하지는 않은가? 물론 직접 투자하거나 노동하지 않고 공짜(?)로 받는 것이니 과소에 상관없이 만족하라고 할 수도 있지만, 과연 이 금액이 섬이라는 제한된 공간의 햇빛과 바람이라는 공유 자원을 내어준 주민이 공유받을 수 있는 적정한 수준인지 그리고 기왕이면 다다익선(多多益善)이라고 합법적이고 합리적인 방법으로 증액시킬 방법이 있는지 찾아보고자 한다. 그 이전에 잠시 이익공유 금액은 어떻게 결정되었는지 그리고 과연 적정한지 살펴보도록 하자. 

 

 

3.2 이익공유 금액의 결정 과정과 적정성 

 

3.2.1 이익공유 금액의 결정 방법

 

섬별 조합별 다양한 사업 참여 방식에도 불구하고 단순하다. 즉, 사업자의 발전량을 기준으로 주민 참여에 따른 REC 우대가중치 0.2 만큼만 계산이 아닌 계상하는 것이다.  

 

다음 자라도 예시와 같이 이용효율과 REC단가를 합리적인 수준에서 가정하면 손쉽게 주민 몫을 계산할 수 있다. 

   

 

여기에 아래 그림과 같이 태양광발전소로부터의 거리에 따른 가중치를 고려하여 1인당 배분할 수 있는 금액을 결정할 수 있다. 

 

 

 

물론 위의 예시처럼 이용효율을 16%로, kW당 REC 단가를 60원으로 가정하지 않고, 실제 REC 발급량과 (고정계약이나 현물거래 어떤 조건이든 간에) 판매 금액을 기준으로 더욱 정확히 이익공유 금액을 결정할 수도 있다. 연도별 또는 분기별 공유 금액의 변동성이 있기 때문에 사업자나 주민 모두 발전량과 판매액을 확인하고 계산해야 하는 번거로움이 존재하고, 분기별로 안정적 수익을 원하는 주민을 위해 분기별 지급 금액을 평균화하고 연도별 정산하는 절차도 필요하다. 하지만, 주민 참여 취지에 맞게 운영 및 성과에 대한 관심을 높이고, 일부 유지보수 작업에 참여를 유도하며, 추가 수익을 확보할 수 있다면 발전량 기반 정산 방식도 충분히 고려할 수 있다. 

 

3.2.2 이익공유 결정 금액과 지급액 비교

 

지도와 같이 주민조합보상합의서(21.05.25)를 작성하여 명확히 공유금액 산정의 기준을 가진 때를 비교해보자. 참고로 합의서는 분기별 보상금액을 ‘62원×0.2×분기별 송전량(kW)’으로 정했고, 보상금액에서 조합 운영비 5%를 제하고 주민에게 배분하는 것으로 규정한다. 

 

표5. 지도100MW 분기별(1~7회차) 송전량, 보상금액, 배분금액  

 

합의서에 따라 송전량 기준으로 보상금액이 결정되어 집행된다고 볼 수 있는가? 주민참여에 따른 이익공유의 취지에 맞게 매 분기 또는 매년 합의된 원칙에 따라 객관적으로 투명하게 보상금액이 결정되고 집행되고 있는지 살펴보아야 한다. 아쉽게도 분기별 발전량 자료를 구하기 어려워 표5의 완성은 추후 과제로 남긴다. 

 

 지도와 동시에 같은 방식으로 추진된 사옥도의 사례는 유사하겠지만, 시범사업 성격의 자라도나 안좌도는 이익공유 금액의 결정 근거가 문서로 규정되어 있지 않거나 확인하지 못했다. 또한 아직 본 연구에서는 공유금액의 기준이 되는 각 발전사업자의 발전량/송전량, 매출액 등의 정보를 정확히 파악하지 못했다. 주민조합의 결성이나 발전사업자와의 협의/협상 과정이야 어떠했든 20년 이상의 운영만큼은 주민조합이 더 적극적으로 참여하는 자세가 필요한데 전문성의 부족인지 아니면 상호 불가침의 약속인지 기본적인 정보의 획득과 관리에 소홀하다는 아쉬움이 짙다.

 

현재 파악된 수익금이나 배당금을 기초로 수익예상금과 실 집행금액이라도 비교하는 것은 유의미할 것 같아 비교하자면 아래 표와 같다. 

 

 

 

95% 내외의 실수익/예상금 비율을 기대했지만 자라도, 안좌도와 사옥도는 미치지 못하고, 거꾸로 지도는 8% 가까운 초과 배분이 있었다. 섬별로 발전시간의 차이가 크지 않다면 REC 가격의 가정이 다른 것일까? 무엇이 이런 차이를 가져오는지 알아보는 것도 추후 숙제의 하나이다.

 

3.2.3 다다익선(多多益善) : 이익공유 금액에 대한 주민의 기대와 진솔한 반응에 대해서는 다른 연구자들의 글을 참고하도록 하자.  

 

현재 인공지능과 자동화의 발전으로 인한 노동가치의 하락과 노동인구의 감소문제를 해결할 수 있는 대안으로서 기본소득에 대한 다양한 논의가 국내외적으로 활발하다. 우리나라에서도 찬반을 포함한 다양한 의견들이 있는데, 지급 규모만 보자면 현재의 사회 재정적 여건하에서 매월 30만 원에서 100만 원 수준에서 이야기되고 있다. 

 

한편 중앙생활보장위원회에서 2022년 대한민국 중위 소득기준 금액을 4인 가구 기준 512만 원으로 결정했다. 중위 소득금액의 60% 수준을 최저 소득기준으로 보면 월 307만 원 정도이다. 현재 신안군에서 지급되고 있는 1인당 월 40,000~103,000원, 4인 가구 기준으로 환산하면 월 160,000~412,000원은 높은 금액 기준으로도 최저 기본소득 금액의 34.3%, 최저 소득기준에 비하면 13.4% 수준에 불과하다. 물론 신안군민 대부분 별도의 경제활동도 하지만 최소한의 경제적 의미를 가지려면 월 30만 원 정도까지 3배 이상의 증액은 필요하지 않을까 생각해본다. 과연 합리적으로 그리고 합법적으로 공유 금액을 늘릴 방법이 있을지 고민해보자.

 

 

3.3 이익공유 금액의 증액방법 

 

3.3.1 자본조달 이자 차액의 현실화 

 

주민참여 이익공유제가 시행되고 있는 4개 섬 중에서 자라도를 제외한 안좌도, 지도, 사옥도는 한국에너지공단에서 2020년부터 시행하고 있는 녹색혁신금융사업의 주민참여자금을 통해 사업자금을 조달해 왔다. 

 

 

주민참여자금은 ’23년 3월 기준 2.5%(분기별 변동금리) 우대금리를 적용받고 20년 거치 일시상환 조건으로 자금 운용의 유연성이 대단히 높은 양질의 융자금이다. ’22년 2월까지는 1.75%의 대단히 낮은 금리를 유지하고 있었고, ’23년 말을 기점으로 서서히 우하향할 것으로 기대된다. 각설하고 각 섬의 발전사업자는 주민참여자금의 융자 시점에 주민의 허약한 담보 능력을 대신하여 보증을 제공함으로써 시행했지만 결과적으로 대단히 우량한 자금을 끌어들여 사업자금으로 활용하고 중도 상환도 회피함으로써 자본 운용의 유연성도 극대화하는 커다란 이익을 보고 있다. 

 

발전사업자는 대규모 사업일 때 자기자본만으로 사업을 절대 실행할 수 없기 때문에 PF(Project Financing) 자금을 사용한다. 4개섬 중에서 지도는 4.8% PF자금을 활용하는 것으로 보이고, 나머지 섬에도 유사한 금리의 PF 자금을 이용한다. 때로 자기자본의 조달 또는 운영과정에서 단기로는 7~8% 금리까지 이용하고 있으므로 발전사업자는 최소 2.5% 이상의 자본조달 이자 차익을 누리고 있는 셈이다. 

 

발전사업자의 주민참여자금 조달에 따른 이익은 누구에게 돌아가야 할까? 한국에너지공단의 추천서를 기반으로 시중은행이 대출할 때 조합의 담보 또는 제3자의 보증이 들어가는데, 대체로 신안군에서는 발전사업자의 보증으로 융자가 이루어졌다. 하지만, 발전사업자 입장에서는 필요한 자금 조달을 위해 한번은 책임져야 하는 보증일 뿐임으로 이를 주민의 몫으로 돌려주는 것이 타당하다고 본다. 

 

2.5%의 자본조달 이자 차액의 규모를 섬별 이익공유금 규모와 비교해서 정리해보자.

 

 

표처럼 자본조달 이자 차액이 이익공유 예상금액의 9.3~17%에 달하므로 무시할 수 없는 수준이기에, 그 차액을 주민에게 돌려주거나 최소한 50% 이상은 나눌 수 있도록 조정 요청을 하는 것이 옳다고 본다. 

 

3.3.2 “발전소주변지역 지원에 관한 법률”에 따른 특별지원금과 기본지원금

 

“발전소주변지역 지원에 관한 법률”은 발전소의 주변지역에 대한 지원사업을 효율적으로 추진하고 전력사업에 대한 국민의 이해를 증진하여 전원(電源) 개발을 촉진하고 발전소의 원활한 운영을 도모하며 지역발전에 기여함을 목적으로 1990년 1월 1일부터 시행된 법이다.

 

이 법은 초기 수력발전소, 원자력발전소, 대규모화력발전소 등 발전소 건설에 따라 지리적 또는 환경적 영향을 많이 받는 주변지역 주민의 이주나 생활 기반 조성을 지원하기 위해 제정되었고, 2006년 “신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법” 제정 이후 2011년 12월 2MW를 초과하는 신재생에너지 발전소(기타 발전소는 10MW 초과) 주변지역까지 지원할 수 있도록 그 범위가 조정/확장되었다. 지원사업에 필요한 재원은 전기요금에 부과되는 전력산업기반기금에서 충당이 되며, 산업통상자원부의 계획 심의 확정되는 절차를 거쳐 한국전력의 전력기금사업단으로부터 수령한다. 

 

지원사업은 종류는 크게 건설 시점에 1회성으로 지원하는 특별지원사업과 매년 지원하는 기본지원사업으로 나뉘며, 기본지원사업을 우선 살펴보면 소득증대, 공공복지, 주민복지, 기업유치지원 등 주민 복리를 위한 사업은 지자체의 장이 시행하고, 육영사업, 전기요금보조사업 등 직접적 지원 사업은 전기사업자가 담당한다. 기본지원금은 지지난해 발전량과 용량에 따른 지원단가로 산정되는데, 2MW를 초과하면 2,000만 원, 10MW를 초과하면 3,000만 원의 최저한도 금액이 정해져 있다. 참고로 신재생에너지는 발전량 단가가 0.1원/kW, 설비용량 단가가 0원으로 계산된다. 

 

특별지원사업은 기본지원사업 범위를 고려하여 지자체장이 정하게 되어 있는데, 지원 금액은 발전소 건설비의 1.5%(자율유치 시 0.5% 가산) 범위 내에서 위원회의 심의를 거쳐 산업통상자원부 장관이 정하도록 한다. 기본지원사업에 비하여 금액의 규모가 상당히 크기 때문에 적절한 의견 수렴 절차와 관리 체계만 가진다면 상당히 주민 편익에 도움이 될 수 있다.

 

신안군에 적용된 사례를 살펴보면, 자라도는 특별/기본지원금이 각각 7.5억 원/3천만 원(신안군 백서), 지도는 특별/기본지원금이 각각 23억 원/2.3억 원(산자부 주민참여형재생에너지 우수사례집) 지급된 것으로 알려져 있고, 나머지 안좌도, 사옥도, 비금도도 당연히 지급되었을 것으로 추정된다. 

 

전력산업기금의 집행을 담당하는 전력기금사업단으로부터 받은 자료를 보면, 신안군의 최근 5개년 특별지원금과 기본지원금의 규모는 다음 표와 같다. 

 

 

 

표9에서 볼 수 있듯이 2021년까지 준공된 2MW 이상의 발전소 현황을 정확히 파악하기 어렵지만 기본지원금의 규모와 숫자가 기대보다는 적고, 2022년에 들어서야 특별지원금과 기본지원금의 규모가 상당한 규모로 증가하고 있다. 

 

이 중에서 주민참여 이익공유가 실행되고 있는 4개 섬의 지원금 종류와 금액을 상세히 살펴보면 아래 표와 같다. 4개 섬은 전력기금사업단의 자료에는 2022년에 집행된 것만 있으므로 2022년에 한하여 정리하도록 한다. 

 

 

 

4개 표본 섬에서 자라도와 안좌도는 2020년 말, 지도와 사옥도는 2021년 말 준공했음에도 불구하고 특별지원금의 집행은 2022년에 시작되었는데, 다년도 소요 계획을 가지고 있거나 지자체장과 산자부장관이 협의하여 기한 연장을 한다고 하더라도 다소 늦은 감이 있다. 종류별로 좀 더 살펴보면 특별지원금은 다년도 소요 계획을 감안해도 1년차 집행 비율이 25~35%로 저조한 편이고, 기본지원 사업은 지도는 2MW 이상의 18개 발전사업자가 있으니 18개 사업까지 추진할 수 있을 텐데 실 집행은 1/3에 불과하다. 지원사업의 대부분을 담당하는 지자체의 준비 부족인지 아니면 승인 주체인 산자부의 거부 때문인지 그것도 아니면 예산 부족으로 인한 조정인지 자세한 사유 분석이 필요하다. 

 

이러한 특별지원사업과 기본지원사업을 통해 최대로 지원받는다면 예상 이익공유금액을 얼마나 더 증가시킬 수 있는지도 정리해보자. 

 

 

 

 

표11에서 보는 것처럼 지도와 사옥도는 발전사업자가 분할되어 있어 기본지원금을 2MW 이상 사업자별로 받을 수 있기 때문에 이익공유 금액 대비하여 상당한 비율까지 올라간다. 자라도와 안좌도같이 하나의 사업자도 12~18%까지 이익공유 예상액 대비 증가함으로 결코 작다고 볼 수 없다. 

 

이처럼 발전소주변지역법에 따라 규정된 지원금을 효율적으로 활용 관리한다면 주민에게 간접적으로 돌아갈 수 있는 이익은 직접적 배당금 못지않게 크다. 그리고 조직되어 있는 주민협동조합을 통해 주민의 민주적이고 자발적인 참여와 의견 수렴과정이 마련된다면 지속적이고 만족스러운 사업의 결과를 얻을 수 있지 않을까 기대해본다. 

 

집행된 사업의 성격이 법률에 규정된 사업 영역과 부합되는지 궁극적으로 주민의 복리와 이해에 부합하는지를 살펴보는 것은 시간과 자료의 한계상 어려움이 있다. 하지만, 지도나 사옥도와 같이 기본지원금이 매년 적지 않게 발생하면 개별 사업들을 분석하여 실행계획 및 집행의 적절한 방법을 찾아보는 계기로 삼는 것도 좋을 듯싶다.

 

3.3.3 지자체 참여형 또는 집적화 단지 지정에 따른 REC 0.1 추가 가중치

 

한국에너지공단에서 공표하는 “신·재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리·운영지침” 표2. 신·재생에너지원별 가중치 문서 17항과 18항을 살펴보자. 

 

17. 지방자치법 제2조제1항에 따른 지방자치단체(지방공기업법에 따른 지방공사와 공단 포함)가 부지(해상포함)를 발굴 또는 제공하고, 사업자가 참여하여 이익을 공유하는 등의 지방자치단체 참여형 재생에너지 발전사업(설비용량 500kW이상 태양광발전소와 3,000kW이상 풍력발전소에 한함)은 0.1의 추가 가중치를 부여할 수 있으며, 가중치 적용을 위한 세부사항은 공급인증기관의 장이 정하는 세부 기준을 따른다.

 

18. 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 제27조 및 「신·재생에너지 집적화단지 조성·지원 등에 관한 지침」(이하 ‘집적화단지 지침’이라 한다) 제10조에 따라 장관이 인정한 지방자치단체 주도형 신·재생에너지 발전사업에는 집적화단지 지침 제3조에 따른 실시기관에 최대 0.1의 범위 내에서 우대 가중치를 부여할 수 있으며, 가중치 적용을 위한 세부사항은 공급인증기관의 장이 정하는 세부 기준을 따른다. 단, 제17호와 제18호는 중복하여 적용하지 않는다.

 

보완설명을 조금만 더 하면 2020.11. 「신·재생에너지 집적화단지 조성·지원 등에 관한 지침」이 제정되었는데, 이에 의하면 지자체가 주도적으로 입지를 발굴하여 주민 수용성 및 환경성을 사전 확보한 40MW 초과 태양광 또는 풍력 발전소는 지자체의 신청과 사업계획 평가를 거쳐 산업부 장관이 지정하면 0.1의 추가 우대 가중치를 부여한다. 

 

17항에 따른 지자체 참여형 재생에너지 발전사업의 사례는 찾을 수가 없었으나, 18항 집적화단지 지침에 따른 사업은 빠르게 추진되어 2021.12.16. 전북 서남권의 2.4GW 규모 해상풍력 발전사업과 안동시 임하댐의 45MW 규모 수상태양광 사업 등 2개 사업을 첫 번째로 지정했다. 

 

신안군도 22.11.01 산업통상자원부 공고 제2022-799호에 따라 신의면 상태동리 일원에 41.88MW 규모로 추진하는 그린쏠라발전 1단지가 집적화단지로 지정되었다. 사업예상은 941억 원 규모이고, 에스지이1호(주)가 발전사업자로 ’23년1월 ~ ’24년12월까지 2년간 공사를 시행할 예정이라고 한다.  

 

집적화단지 지정에 따른 REC 추가 가중치 0.1의 가치를 금액으로 환산하면 MW당 해상풍력은 1,600만 원, 태양광은 800만 원 정도인데, 이는 현재 신안군에서 시행되고 있는 주민참여 이익공유 금액의 50%에 해당하는 커다란 재원이다. 신안군 상태도 사업을 예로 들면 사업 마무리 시점에 직접적인 주민참여 이익공유금으로 연 7.04억, 간접적인 이익공유금이 연 3.52억으로 신안군에서 이를 어떻게 활용하는지에 따라 주민 편익이 엄청나게 달라질 수 있다.  

 

문제는 발전소주변지역법과 같이 지자체가 실시기관으로 사업의 신청과 관리, 자금의 수령 및 집행을 전담함으로써 민관협의회 구성과 협의라는 절차를 명시하고 있지만 주민의 실질적인 이익공유로 실현될 방안을 가지고 있지 못하는 것이다. 또한, 제도의 시행 초기이다 보니 집적화단지 지정 이후 실제 건설 및 사업 집행의 사례가 없다는 것도 다소 아쉬운 점이다. 실제로 지자체에 부여된 0.1 REC를 발전사업자의 자격요건 없이 RPS 체계에 따라 고정가격이든 현물로 매매를 할 수 있을지 제도적 검토가 필요하고, 매매를 통해 올린 수익을 관리 운영할 수 있는 재무시스템은 갖추어져 있는지 걱정스럽다.  

 

3.3.4 사업비의 적정성 평가를 통한 주민참여자금 절감

 

사업비에 대해서는 발전사업자의 고유 영역이라는 생각에 신안군이나 주민협동조합에서 적정성 평가를 하기가 어려울 수도 있으나 참여자금의 규모를 결정하는 핵심사안이기에 한번은 살펴보아야 한다. 

 

 

 

비금도를 포함한 5개 섬 발전소의 MW당 건설단가는 ESS설치 유무, 계통연계 공사 여건, 토지 매입 또는 임대 조건에 따라 비용이 상이할 수 있고, 사업비 명세가 공개되어 있어 오해의 소지가 있을 수 있겠지만, 비금도는 MW당 20.5억 원으로 가장 낮고, 사옥도는 33.6억 원까지 비용이 상승하는데, 그 편차가 무려 50% 이상이다. 비금도는 백서에서 사업비에 대한 구체적 예시를 보여주고 있는데, MW당 공사비 14.7억 원(계통연계 3.3억 원 포함) + 토지임대료(2.3억 원 일시지급) + 기타 1.8억 원(이자 등) 등 총사업비를 18.8억 원으로 추정한다. 이 추정치를 위의 실제 집행된 사업비와 비교해보면 MW당 20.53억 원으로 약 9.2%가량 상승했는데, 이는 최근 2년간 자재비 50% 이상, 인건비 20% 이상의 비용 상승을 고려할 때 그리 큰 변동은 아니다. 즉, MW당 계통연계비용을 포함한 공사비와 토지구입비(또는 토지임대비), 기타 이자를 포함한 사업비의 구성이 크게 문제되지 않음을 의미한다. 

 

참고로 비금도의 토지임대료 MW당 2.3억 원의 적정성을 살펴보기 위해 사업면적 2,292,545m² 대비해서 보면 평당 3,310원/년 수준으로 경기 이천/여주 지역의 전 임대료 1,300~1,500원에 비해 2배 이상이며, 20년 임대료를 일시불로 받으면 현재 가치로 환산하여 약 3배 이상임으로 적정 수준 이상으로는 보인다. 

 

건설단가가 다른 섬들에 비해 50% 가까이 높은 지도와 사옥도의 사례를 조금 더 세밀히 들여다보자. 공사비는 기존 토지의 지형 조건이 유사하기에 순수 공사비는 유사할 것이고, 민자변전소 건설 및 해저케이블 공사를 포함한 계통연계비도 연계거리가 비슷한 비금도와 비추어 지도는 75% 수준이고, 사옥도는 유사할 것이다. 토지와 관련 비용을 비교하기 위해 표본 섬들의 공시지가를 비교해보니 다음 표와 같았다. 

 

 

 

 

 

섬들의 공시지가가 비슷할 것이라는 예상과 달리 이전부터 육지와 연결되어 있던 지도와 사옥도는 사업이 구체화한 2019년 시점에 단위면적당 공시지가가 2.5~3.4배 가량 높았다. 단순하게 토지관련 비용이 2.5~3배 즉, MW당 6.28억에서 7.54억까지 증가할 수 있다. 

 

마지막으로 이자를 포함한 사업관리비는 여러 소규모 사업자의 통합 추진 및 양수도 과정에서 타 지역보다 비용이 추가로 소요된다고 가정하고 비금도에 비추어 2배인 3.93억 원으로 증가한다고 보자.   

 

대강의 계산으로 지도는 MW당 27.51억 원, 사옥도는 26.37억 원 수준으로 추측된다. 실 집행금액이 추정치와 비교하여 지도는 3억여 원, 사옥도는 6억 원가량 높은데, 더 자세한 원인 파악은 현재 수준에서는 어려울 것 같다. 참고로 자라도와 안좌도는 순수공사비와 토지비, 단일 사업자인 만큼 이자 및 기타비용까지는 유사할 것으로 추정되고, 계통연계비는 해저케이블이 아닌 육상 공사이고 거리가 절반에도 미치지 못하므로 비금도보다는 절반가량 예상되어 계통연계비만 1.8억~2억 절감, 전체적으로 안좌도는 3.6억 가량, 자라도는 4.8억 원 가량 낮출 수 있을 것 같은데, 더 자세히 살필 수 없는 점이 아쉽다.

 

4개 섬의 사업비를 비금도의 사례에 비추어 위의 가정처럼 낮춘다면 총 사업비와 주민참여자금을 얼마만큼 절감할 수 있고, 결과적으로 주민협동조합이 20년간 추가로 얻을 수 있었던 수익은 얼마나 될지 계산해보자. 주민추가수익은 투자절감액에 최소 4% 이자율을 곱하여 계산한 것이고, 예상수익비율은 표11.에서 계산한 예상수익금 대비 추가수익 가정치를 나눈 값이다. 

 

 

 

-

주민협동조합이 사업비 구성 4%를 맞추기 위해 금융 참여를 하는 만큼 전체 사업비가 적정하게 통제된다면 참여금은 보증 여부를 떠나 감소할 수 있고, 이는 위 표와 같이 기대만큼 크지는 않지만 이익률을 높이는 결과를 가져올 수 있다. 또한 주민투자 절감액을 최소 이자율이 아닌 유사 사업에 투자하거나 직접적인 태양광발전사업의 재원으로 활용한다면 그 이익은 훨씬 커질 수 있다. 

 

문제는 사업비의 상세내역을 객관적으로 검증하고 발전사업자와 조정 또는 협상을 수행할 만한 경험과 역량을 군청이나 협동조합에서 단기간에 확보할 수 없다는 점이다. 하여 전문 지식을 갖춘 사회적협동조합이나 유사한 경력의 공익적 전문가의 제도적 참여 방법을 모색하고, 그들이 비용 계획 및 집행의 적절성 평가만 면밀히 시행하더라도 건설사를 제외한 발전사업자, 주주, 협동조합 및 참여 주민 등 모든 참여 주체가 더욱 만족할 수 있는 결과를 얻을 수 있을 것이라 조심스레 기대를 해본다.  

 

3.3.5 초과이익 발생에 따른 특별 배당 

 

4개 표본 섬의 발전사업자들은 준공 이후 어느 정도 수익을 올리고 있을까? 수익이 사업 초기의 계획보다 상당히 초과한다면 이를 주민과 작게라도 나눌 수 있는 여지는 없을까? 이런 부분이 또 하나의 출발점이 될 수 있다. 

 

발전사업의 손익은 토지를 포함한 시공비, 프로젝트 파이낸싱 등의 금융조달조건, SMP와 REC 판매조건, 일조량에 기반한 발전시간, 보험 및 상시 관리 인건비와 같은 운영비 등 아주 다양한 요소에 의해 좌우되기 때문에 정확한 추정은 어려울 수 있다. 세부 조건을 파악하기는 당장 어려우니 우선 4개섬 발전사업자의 재무제표에 나와있는 손익계산서를 통해 사업성 평가를 해보자. 참고로 발전시간이나 판매조건이 유사하다면 10% 내외의 적정 수익을 확보하기 위해서 MW당 총시공단가는 20억~25억 수준이어야 한다고 시장에서는 알려졌다. 이는 지도와 사옥도는 향후 사업의 지속성에 상당한 위험을 처음부터 내포한다는 이야기도 된다.

 

안좌도는 2022년 순이익률이 자기자본 282.6억 원 대비 34.3%, 매출액 대비 22.8%로 대단한 실적을 거두었고, 2021년에도 21.1%, 15.8%의 훌륭한 실적을 거두었다. 유사한 사업 구조를 가지는 자라도는 상대적으로 높은 금융비용으로 인하여 자기자본 13억 원 대비 최소 10% 수준의 이익을 거두어야 하나 상대적으로 높은 금융비용과 이연법인세로 인하여 세후 순익은 적자 상태가 지속 중이다. 문제는 지도와 사옥도인데 2021년은 차치하고 2022년에도 높은 금융비용으로 인해 세전 순이익조차 자기자본 320억 원 대비하여 누적 125억 원의 대규모 적자를 보인다.

 

한가지 확인해볼 사항은 지도와 사옥도를 운영하는 케이솔라신안의 ’22년 매출이 용량에 비해 상당히 적다는 것이다. 145.6MW의 용량으로 일 발전시간 3.8시간(신안 염전 지역이라 가능), SMP 2022년 평균가 187.4원(12월 SMP 상한제 적용), REC 2022년 평균가 56,961원(90% 주주인 남동발전이 60,000원 내외에서 장기 계약했으리라 추정)으로 현물거래를 가정하면 SMP 매출만 378.4억 원, REC 매출 115.8억 원 총 494.2억 원인데, 재무제표의 190억 원과는 2.6배의 차이를 보인다. 고정가격계약을 했다고 하여도 최소 SMP 매출만큼은 나와야 하는데 그에 비해서도 50%에 불과하니 뭔가 우리가 놓치고 있는 큰 부분이 있는 듯하다. 

 

 

 

결국 사업의 지속성을 위해서는 발전사업자가 적정 자본수익률 이상을 확보할 수 있는 사업구조와 비용통제가 필수적이다. 2022년 대규모 적자를 기록한 지도/사옥도는 차치하고라도 시범사업 성격으로 추진된 자라도도 2022년 매출이 근래 들어 가장 좋았음에도 순익이 손익분기점 전후에 머무는 것은 아쉬운 점이 아닐 수 없다. 4개 섬 중에서는 단연 사업실적이 뛰어난 안좌도의 성공요인을 더 들여다보고 싶은데 시간과 정보의 제한으로 마무리할 수밖에 없어서 유감이다. 

 

본래의 주제로 돌아와 2022년 안좌도의 사례처럼 자기자본수익률 34.3%라는 초과수익을 올리면 이의 일부를 주민과 나누는 방안에 대해 생각해보자. 초과수익의 정의부터 내리자면 코스피, 코스닥 상장사들의 평균이나 자본 투자자의 기대수익을 고려할 때 자기자본수익률 20%를 넘어서는 때라고 생각하면 무리가 없으리라 본다. 즉, 안좌도는 자기자본 282.6억 원의 20%인 56.2억 원을 넘어서면 이익의 지역환원 차원에서 초과수익의 10% 정도 (97억 원-56.2억 원) * 10% = 4.08억 원을 안좌도 주민군협동조합을 통해 주민과 나누는 것이다. 이는 안좌도 주민협동조합의 1년 기대이익 16.15억의 25% 수준에 달하는 규모로 수익증대라는 직접적인 효과뿐만 아니라 추진 중인 사업에 대한 관심과 참여를 끌어내는 간접적인 효과를 극대화할 수 있다. 

 

발전사업자라는 기업의 초과수익을 적절히 정의하고, 이를 초과하는 금액의 적정분에 대해 지역 환원이라는 측면에서 나눔을 실천하는 행위는 법적으로 강제할 수 있는 사항도 아니지만 기업의 ESG측면에서 또는 바람과 햇빛이라는 공유자원을 활용한 사업의 이익공유라는 철학적 측면에서 충분히 검토하고 시도해볼 만하다.

 

 

3.4 주민 이익공유금 증대를 위해서 

 

3.4.1 방안별 내용 요약

 

3.3절에서 고민했던 여러 가지 방안을 하나의 표로 정리를 해보자. 

 

 

섬에 따라 적지 않은 차이를 보이지만 작게는 50%에서 많게는 98%까지 주민참여 이익공유금을 확대할 수 있다. 몇 가지 전제를 하고 있지만 현재 수준보다는 의미 있는 소득이라고 부를 만한 지점에 한 발 더 다가섰다고 할 수 있고, 상대적으로 배당금이 적은 지도와 사옥도의 증가 비율이 높아져 신안군 전체적인 배당금 균등화의 효과도 기대할 수 있다. 

 

3.4.2 가능성의 현실화 방안  

 

위 가능성을 현실화하기 위해서는 주민참여자금의 과감한 활용, 발전소주변지원지원법의 최대한 활용, 지자체 참여형 인센티브를 받기 위한 지자체의 적극적 참여 방안, 사업비 절감을 위한 정보공유 체계 마련 등의 세부적인 실천 방안이 뒤따라야 한다. 시간과 자원과 정보의 한계가 있지만 방안별로 한 가지씩 조금만 더 살펴보도록 하자. 

 

주민참여자금은 자본금의 직접적 조달이 어려운 주민이 손쉽게 접근할 수 있는 수단으로 2020년 하반기부터 잘 활용되고 있는 편이다. 하나의 발전사업에 하나의 주체로 참여하는 것뿐만 아니라, 지도와 사옥도같이 여러 소형 발전사업자들의 공동 사업에 통합적으로 참여할 수 있도록 유연한 지원 형태를 가지고 있고, 다년도에 걸쳐 사업 인출이 가능하며, 사업 마무리 시점에 금액도 조정할 수 있다. 한 가지 아쉬운 것은 2020년에 7건 368억 원, 2021년에 5건 295억 원이 지원됐지만 2022년에는 2건 216억 원으로 건수와 금액이 줄어들었다는 점이다. 2023년에는 과연 얼마나 지원 성과가 나올지 벌써 걱정스럽다. 

 

더군다나 지원 건수 자체가 3년 평균 4.8건으로, 매년 지역주민이 참여할 만한 규모인 500MW 이상의 발전사업이 400여 건임을 고려할 때 겨우 1% 수준으로 매우 낮다. 발전사업과 개발행위의 허가권자인 지방자치단체들이 주민수용성을 이슈로 거리 제한 등 불필요한 규제를 강화하는 것이 아니라 발전사업자와 주민이 상호 이익을 볼 수 있는 방향으로 좋은 제도를 적극적으로 홍보하고 지원하는 것이 마땅하다.  

 

발전소주변지역법에 따른 특별지원금과 기본지원금은 3장에서 살펴본 것처럼 관련 행정 절차에 익숙한 담당자만 있다면 지금보다 2배 이상의 사업 실적을 거둘 수 있는 유효한 간접 수익 창출 수단으로, 사업의 선정과 관리 과정에서 주민의 민주적 참여를 끌어내는 방식으로 시행한다면 수익뿐만 아니라 지역 공동체를 건강하게 일구어내는 도구로서도 작동할 수 있다. 신안군을 비롯하여 발주법 관련 지원 사업을 살펴보며 몇 가지 아쉬운 점을 정리해 개선의 방향으로 삼아보고자 한다.  

 

첫째, 사업의 발굴, 신청, 시행, 보고, 사후관리 등 복잡한 행정절차에 대해 정확히 이해하고 추진할 수 있는 전담자 또는 조직이 없어 가용 재원을 제대로 확보하지 못한다는 점이다. 신안군도 가용 금액의 30% 내외의 집행 실적을 보이고 있고, 본 연구의 대상 발전소가 아닌 것까지 포함한다면 그 이하의 비율로 집행 실적이 떨어질 것은 분명하다. 허가 및 시행 과정을 면밀히 살펴 신청할 수 있는 발전사업을 정리하고, 지역사회의 필요한 사업을 주민과 협의하여 발굴하고, 중앙부처와 협조하여 신청과 선정을 잘 관리하고, 문제의 소지가 없도록 투명하게 집행하여 보고하고, 지속사업으로 끌어내고 획득자산을 사후에도 관리하는 등 모든 것이 지자체 담당 공무원이 해야만 하는 일이다. 순환근무를 해야 하는  공무원의 업무적 특징이나 제한된 자원으로 지자체 자체 수행이 어렵다면 지역에너지센터 등에 전담부서를 두어서라도 꼭 챙겨 먹어야 할 일이다. 

 

둘째, 추진되는 사업이 마을길 보수, 마을회관 정비 등 손쉽게 시행할 수 있는 사업들에 편중되었다는 것이다. 소용이 없지는 않지만 없어도 되는 반복적인 사업들을 어느덧 익숙하게 시행한다는 생각을 지울 수 없다. 물론 기본지원금은 금액도 적지 않고 이월 사용이 어려운 제도적 한계도 있겠지만 연차별 사업 계획을 세워 꾸준히 추진하면 주민에게 더 도움 되는 사업도 충분히 발굴할 수 있다.

 

셋째, 시행할 수 있는 사업의 범위나 집행 방법을 지나치게 포괄적으로 규정하거나 제한하고 있는 현행법이나 시행령을 개정하거나 보완하는 제도적 개선 역시 필요한 일이다. 무엇보다 분기별 연도별 보고 체계, 사업시행 기한의 제약, 사업시행자의 분리 지정, 애매한 사업 범위의 지정 등은 관련 법에 따른 다양한 사업의 발굴과 시행을 어렵게 하는 주요인이다. 지자체의 포괄적인 사업 시행이 이뤄지도록 대폭적 권한 위임을 하고, 사업이 1~2년 이상 장기적으로 선정이 되었다면 시행보고의 주기도 연 단위 이상으로 늘리는 것이 적당하다. 

 

지자체 참여형 또는 집적화단지의 조성은 신재생에너지의 빠른 보급을 위해서는 불가피한 선택사항이다. 우리 사회는 일부 무분별한 재생에너지 개발의 후유증을 아직도 앓고 있고, 자본과 과정으로부터 소외된 지역 주민의 불만 역시 높기만 하다. 이를 해소하기 위한 좋은 방법이 공신력이 있는 지방자치단체가 주도적으로 재생에너지 입지계획 또는 개발계획을 세우고, 민간사업자가 주민이 참여할 수 있는 구조하에 공정한 경쟁을 통해 사업권을 획득하여 시행하는 것이다. 개발 또는 입지계획부터 주민의 수용성을 높이기 위한 적극적인 노력을 기울인다면 인구 감소와 지역 소멸의 위험에 직면한 지방의 멋진 탈출구가 된다. 

 

그 과정을 통해 지자체가 확보할 수 있는 0.1 REC의 재원은 대략 MW당 태양광은 800만 원, 해상풍력은 1,600만 원 규모로, 발전소주변지역법을 통해 확보할 수 있는 재원과 함께 지역 개발을 위한 다양한 사업을 현실화하게 할 것이다. 

 

지자체 참여형 사업의 시행 사례를 연구 기간 내에는 찾지 못하여 아쉽지만, 이후라도 꼭 시간을 투자해 보완작업을 하여 관련 사업을 준비하는 분들께 도움이 되었으면 한다. 

 

사업비에 대한 객관적인 검증이나 관리는 주주이건 채권투자자이건 적정한 수준 이상으로 반드시 해야만 하는 일이다. 발전사업자 입장에서도 자기자본이익률을 극대화하기 위해서는 주민 참여를 명분으로 불필요한 기타 비용을 최소화할 수 있고, 지방자치단체나 한전을 상대로 시간적 협력이나 재무적 협조를 얻어 낼 수도 있을 것이다. 자본 축적이 어려운 주민 협동조합으로서는 투입 자금을 최소화하여 자본이익률을 높이거나, 조성된 자금을 직접적 투자에 활용하여 적극적인 이익 재생산 구조를 창출하는 사업을 만들 수 있다. 신안군 일부 섬처럼 구도가 짜인 판에 숟가락 얻는 형식이 아니라 새롭게 준비해가는 주민참여형 사업이라면 사업비 문제도 현재보다는 더욱 적극적으로 관여해서 추가 수익을 확보할 수 있기를 바란다.

 

3.4.3 한계를 숙제로 

 

적지 않은 시간을 들여 살펴보았음에도 연구의 출발점이 되었던 이익배당금 현황자료조차도 확보하지 못했다. 또한 여러 자료에서 사업적인 정보가 상이하여 혼선을 초래하기도 했고, 여전히 다른 정보를 하나로 맞추지 못한 것들도 적지 않다. 더구나 지도와 사옥도와 같이 독립된 여러 중소형 사업을 하나로 통합하여 시행하는 과정에서 법적, 재무적, 행정적으로 어떻게 처리되었는지는 여전히 불명확하다. 신안군을 제외한 지자체에서 주민이익을 최대화하면서 민원은 최소화하고 비용도 줄이려면 지도와 사옥도의 중소규모 발전사업자의 통합 시행에 대한 연구와 보완책이 절실할 것으로 보이는데, 일단 여기까지가 한계이자 마무리 지점이고 하지만 새로운 출발점이 되리라 본다. 

 

여전히 불편한 색안경을 끼고 바라보는 세력도 있지만 부족한 점을 보완해서 더욱더 완결적이고 지속적이고 반복할 수 있는 사업으로 만들어가고자 하는 진보적인 사람들에게는 조금은 분명한 숙제를 제시한 것만으로도 작은 수고를 위로하며 마무리 지어야겠다. 

 

홍성각 기후변화대응에너지전환협동조합