1.1  남부지방 가뭄, 기후재난이라고 할 수 있을까?

 

아직 끝났다고 보기는 힘들지만, 남부지방 가뭄은 큰 고비를 넘긴 것 같다. 최근에 내린 비가 해갈에 큰 도움이 되었지만, 지자체와 주민들, 물관리 담당 부처와 기관들의 총력 대응이 가뭄 극복에 큰 역할을 했다. 그중에서도 광주시와 시민들의 선제 대응이 주효했다. 정부에서도 “영산강·섬진강 유역 중장기 가뭄대책”을 발표하고 이번 가뭄과 유사한 상황에 대한 대비에 들어갔다.

 

최근 내린 비로 이제 가뭄보다 폭우를 걱정해야 하는 시기가 되었다. 이번 가뭄이 기억에서 멀어져가기 전에 몇 가지 정리하고 넘어가야 할 것이 있다. 이번 가뭄을 기후재난이라고 할 수 있을까? 그리고 정부에서 발표한 대책이 기후재난에 대비한 대책으로 적절한 것일까? 

 

국내외를 막론하고 재해가 발생하면 가장 먼저 “기후변화”를 관련시키는 경향이 있다. 인재가 아니라는 것을 강조하고, 기후변화에 대한 대비책을 세우는 기회로 삼기 위해서이다. 그런데 우리가 기후변화로 인한 재난을 제대로 대비하고 있는 것일까? 

 

배고플 때 쇼핑하지 말라는 말이 있다. 이번 가뭄 시에 발표했던 가뭄대책이 과연 적절한 것일까? 대부분 추가적인 수자원개발을 포함한 공급확대 대책인데, 그것이 오히려 평상시의 물 사용량을 늘려서 새로운 가뭄 위험을 더 높이는 것은 아닐까? 

 

가뭄에 대해 한숨 돌린 시점에서 이런 문제들에 대해 점검해 볼 필요가 있다. 최근 가뭄과 수해가 빈발하는 것이 기후변화와 관련이 있겠지만, 최근의 피해들을 기후재난이라고까지 하기는 어렵다. 가뭄이 생길 때마다 유사 이래 최장가뭄, 관측 이래 최저강수량, 50년 만의 가뭄 등과 같이 처음 겪는 기후재난처럼 얘기하지만, 그것은 사람 책임이 아니고 하늘 탓이라고 하기 위해서이다. 아직 우리는 본격적인 기후재난을 겪고 있다고 하기 힘들다.

 

지난겨울부터 시작된 남부지방의 가뭄은 2022년 여름의 강수량이 적었던 것이 원인이었다. 한해 강수량이 유난히 적은 경우는 지역마다 다르긴 하지만 자주 경험해 왔다. 남부지방의 가뭄은 특정지역과 특정기간을 제한해서 보면 50년 만의 가뭄이라고 할 수 있지만, 이와 유사한 가뭄을 우리는 과거에도 경험해 왔다. 그런데 대부분 이러한 가뭄은 다음 해 비가 정상적으로 내리면서 해소되곤 했다. 2022년 남부지방의 적었던 강수량보다 훨씬 더 적은 비가 내리거나 이렇게 적은 강수량이 2~3년 이상 지속되면 그것은 재난적 상황에 가까워지게 될 것이다. 기후변화로 인해서 이런 재난적 상황의 발생가능성이 점점 커지고 있다.

 

 

우리나라는 지리적으로 기후위기의 영향을 상대적으로 덜 받는 고위도에 있어서 기후 재난이라고 할 정도의 큰 피해를 보지 않았다. 그러나 앞으로는 기후변화로 인한 가뭄이 점점 더 심각해질 것이다. 아래 그림은 기상청 국립기상과학원에서 예측한 기후변화 시나리오에 따른 연평균 강수량의 변화를 나타낸 것이다^[1]. 모든 시나리오에서 우리나라는 미래 전반기(2021년~2040년)에 현재 대비 평균강수량이 감소하고 미래 후반기(2081년~2100)에는 증가하는 것으로 전망한다. 또 모든 경우 강수량의 지역별 편차가 커지고, 강수량이 증가하더라도 강수일수는 감소하는 것으로 전망한다. 즉 최근 우리가 겪고 있는 것처럼 홍수와 가뭄이 점점 심각해지고, 지역별 편차가 커진다고 예측하며, 미래 전반기에 해당하는 향후 20년 동안은 가뭄에 시달리게 될 가능성이 크다.

 

 

작년 파키스탄에서는 국토의 1/3이 잠기는 대홍수가 있었고, 미국 캘리포니아에서는 3년 동안의 가뭄으로 댐의 저수량이 떨어지고 강이 말라서 주 전체가 극심한 가뭄을 겪었다. 기후변화로 인한 가뭄이 심각해지는 것에 대비하여 캘리포니아주 상원은 현재 208리터인 1인당 하루 물 사용량을 2025년부터는 178리터, 2030년부터는 159리터로 낮추는 법안을 통과시켰다. 우리는 매년 겨울과 봄에 가뭄으로 고통을 겪기는 하지만 우기에 접어들면서 해결되곤 했다. 힘들긴 했지만 우리가 감당할 수 있고, 해결할 수 있는 정도의 가뭄이었다. 우리의 물관리 역량은 갈수기의 일시적 가뭄은 충분히 해결할 정도의 선진적인 기반시설이나 관리능력을 갖추고 있다. 그러나 이러한 우리나라의 가뭄 극복의 패턴이 앞으로도 그러리라는 보장은 없다.

 

1.2  기후재난을 인정하지 않는 정부의 가뭄대책

 

우리나라가 기후재난을 언제까지 피해갈 수는 없다. 기후재난은 정해진 미래이다. 기후위기로 인한 재난은 우리가 그동안 경험했던 보통의 물부족과는 다른 상황을 말한다. 기후재난에 해당하는 가뭄은 물그릇이 부족한 것이 아니라 물그릇이 말라버리는 가뭄이다. 캘리포니아에서 봤던 것처럼 2~3년 계속되는 가뭄으로 정상적인 물 공급이 곤란한 인프라 실패의 상황이다. 쉽게 말해서 댐과 하천이 바닥이 나서 정상적인 물 공급을 할 수 없는 상황이다. 

 

 

이럴 때 필요한 비상 대책이 기후재난에 대한 적응대책이다. 정부에서 말하는 가뭄 심각단계가 2년 이상 계속되는 비상사태가 기후재난에 해당하는 가뭄이고, 앞으로 다가올 미래이다. 그런데 정부의 중장기 가뭄대책을 보면 이러한 기후재난에 대한 대책이 없는 것 같다. 최근 환경부에서 발표한 영산강·섬진강 유역 중장기 가뭄대책의 기본방향이 “극한가뭄 발생에도 차질없는 생·공용수 공급추진”이다. 

 

극한 가뭄으로 어쩔 수 없이 용수공급에 “차질이 생기는” 재난에 대한 대책을 세워야 하는데, 그런 재난은 발생하지 않는다는 가정하에 대책의 방향을 정하고 있다. 모든 과학자가 정해진 미래라고 말하는 재난적 가뭄에 대한 고려를 전혀 못 하고 있다는 방증이다. 댐과 하천의 물이 말라버리면 어떻게 할지에 대한 적응대책을 고민해야 하는데, 댐을 더 건설하면 된다는 식이다. 가뭄대책은 곧 수자원 확보 대책이라고 생각하는 기존의 물관리 기조를 벗어나지 못하고 있다.

 

 

4대강 보를 활용해서 가뭄에 대비하겠다는 발표가 그런 식이다. 가뭄에 4대강 보의 활용도를 높이려면 가뭄으로 수위가 낮아질 때를 고려해서 양수장과 취수시설을 개선해야 한다. 높이 설치되어 있는 기존의 취수시설의 높이를 낮추는 것을 가장 먼저 해야 할 텐데 취수시설 개선은 하지 않고, 보와 댐에는 가뭄에도 항상 물이 차 있는 것처럼 생각하고 평상시에 가득 차 있는 물그릇의 물을 가뭄 시에 활용하겠다는 식이다. 타임머신이라도 있어야 실현할 수 있는 정책이다.

 

1.3  물 공급이 끊기는 데이 제로 (Day Zero), 우리는 준비되어 있는가

 

기후위기로 인한 재난적 가뭄은 구체적으로 어떤 상황일까? 최근 캘리포니아와 남아프리카 공화국의 케이프타운시의 사례가 다가올 재난적 가뭄의 일면을 보여준다. 특히 케이프타운의 “데이제로” 위기가 대표적인 사례이다. 

 

2015년부터 시작된 3년간 혹독한 연속 가뭄으로 인구 400만의 남아프리카공화국의 케이프타운시는 2017년부터 심각한 물 공급 위기를 겪었다. 가뭄으로 댐 저수율이 계속 줄어들자 단계적으로 제한급수를 하고 물 공급량을 감소시켰다. 그러나 그런데도 댐들의 저수량이 계속 줄어들었고 2018년 2월 시 당국은 비상사태를 선포하고 도시 전체의 물 공급을 중단하는 “데이 제로” 카운트 다운에 들어갔다. 도시에 물을 공급하는 6개 댐의 저수용량이 13.5%까지 줄면 데이제로가 시행되는데 2달 뒤인 4월 22일이 예정일로 발표되었다. 아래 그림에서 나타난 것처럼 저수용량이 줄어들면서 단계적으로 제한급수가 시행되었는데 7단계가 데이제로이고, 실제는 6단계(level 6)의 제한급수까지 이루어졌었다.

 

 

데이제로가 시행되면 병원과 같은 응급 시설을 제외한 도시 내 수도 공급이 전면 중단된다. 주민들은 도시 여러 곳에 설치된 149곳의 물 배급소에서 군인·경찰의 감시하에 물을 받아써야 한다. 배급소 한 곳당 매일 2만 명의 주민이 이용할 수 있고, 한 사람에게 배급되는 물은 하루 6.6갤런(약 25ℓ)으로 제한된다. 데이제로를 늦추기 위해서 시 당국은 시민 1인당 하루 물 사용량을 50리터까지 줄였다. 이는 설거지와 빨래(10리터), 90초간의 샤워(15리터), 한 번의 변기 사용(9리터), 식음료용(4리터) 등에 사용될 최소한의 수량을 계산한 것이다. 

 

 

다행히 시 당국과 시민들의 적극적인 물 사용량 감소로 데이제로 일을 늦추고, 2018년 하반기에 비가 많이 내리면서 실제 데이제로 위기를 넘겼지만, 여전히 위기는 계속되고 있다. 기후변화 시나리오를 적용한 장래 강우예측의 결과에 따르면 세계의 여러 곳(남아프리카공화국, 캘리포니아, 남부 호주, 유럽 남부, 남아메리카 일부 등)에서 장래 “데이 제로” 수준의 재난적 가뭄을 경험할 가능성이 크다고 한다. 

 

데이제로와 같은 극단적인 재난상황은 기후위기로 인한 다년간의 가뭄에 물관리의 실패가 더해질 때 현실화할 가능성이 커진다. 우리나라의 경우 과도한 투자라고 비판받을 정도로 물 공급 인프라가 잘 갖추어져 있어서 웬만한 가뭄에도 무리 없이 견딜 수 있어서 사람들은 대부분 물 사용에 불편을 느끼는 경우가 거의 없다. 하지만 대규모 인프라에 과도하게 의존하고 있고, 물 재난 상황을 경험한 적이 거의 없어서 예기치 못한 물 공급 제한사태가 오면 더 혼란에 빠질 수도 있다.

 

잘 알려지지 않았지만, 우리나라도 2015년 봄에 수도권은 심각한 물 공급 위기 직전까지 갔었다. 2,600만 수도권 주민들과 산업에 물을 공급하는 소양강댐과 충주댐의 저수율이 25.8%, 22.7%까지 떨어진 적이 있었다. 그해 6월에 비가 오지 않았더라면 이들 댐에 수원의 대부분을 의존하는 수도권은 대혼란에 빠졌을 것이다. 다행히 봄 가뭄을 잘 넘기고 있지만, 만일 남부지방에 내리는 비가 올해에도 작년(2022년)의 강우량에도 못 미치는 상황이 된다면 재난적 가뭄 상황이 도래할 가능성이 커지게 될 것이다.

 

 

봄에 극심한 가뭄을 겪다가 5~6월에 비가 내려 가뭄이 해결되곤 했던 우리나라의 고마운 강우패턴이 언제까지 계속되리라는 보장은 없다. 지금까지의 가뭄은 대부분 주민의 물 이용량을 줄이고, 댐에서 공급하는 하천유지용수는 방류량을 줄이는 선에서 해결해 왔다. 즉 하천 생태계와 주민들이 가뭄피해를 감당해 왔다.

 

그런데 재난적 가뭄은 농업용수와 공업용수, 생활용수를 모두 줄여야 하거나 일부를 일시적으로 포기하고 조정해야 하는 비상사태를 의미한다. 물 공급의 대부분을 맡은 댐의 저수율이 20% 이하로 장기간 지속되어 모든 부문의 물 공급이 차질이 생기는 재난적 상황이다.

예를 들어서 아래 그림은 2015년 소양강댐 유역에 남부지방과 같은 가뭄이 계속되었다는 가정으로 나타내본 소양강댐 저수율 시나리오이다. 현실에서 아직 이와 같은 상황을 우리는 겪지 못했지만 2년 이상 지속되는 연속 가뭄 시에 이처럼 댐의 저수율이 낮아지게 된다면 수도권은 물 공급 부족으로 감당하기 힘든 비상사태에 빠지게 될 것이다. 이와 같은 상황에 빠지지 않기 위해서는 우리는 어떤 준비를 해야 할까?

 

 

1.4  유역의 분산형 자원들을 평소에 잘 활용해야 한다

 

기후위기로 인한 재난적인 가뭄이 도래한다면 우리는 이러한 비상사태를 어떻게 대비해야 할까? 케이프타운 사례에서 확인할 수 있는 바와 같이 최악의 상황을 최대한 늦추기 위해 필요한 모든 수단을 최대한 빨리 동원해야 한다.

 

먼저 공급의 측면에서 보면, 지역에서 활용할 수 있는 다양한 분산형 수자원들을 활용하고 관리할 수 있는 대책이 마련되어야 한다. 광주 가뭄에서 볼 수 있는 바와 같이 다른 유역에 있는 댐에 물 공급의 대부분을 의존할 경우, 비상시에 지역 내의 소규모 분산형 자원을 활용할 수 없게 된다. 평상시에 전혀 사용하지 않다가 몇십 년 만의 가뭄에만 사용한다는 식의 대책은 실효성이 없다. 재난적 가뭄에 대한 회복탄력성을 높이려면 댐에 대한 과도한 의존을 낮추고, 지역의 작은 분산형 수원들 즉, 하천과 저수지, 지하수를 평소에 잘 관리하고 활용해야 한다. 다음 표에 나타난 바와 같이 우리나라에는 1만7천 개가 넘는 저수지가 있다. 이번에 큰 가뭄을 겪고 있는 전남지역의 경우에만 3,206개의 저수지가 있다. 그런데 이 저수지들의 85.6%가 50년 이상의 시설들이고 대부분 제대로 관리가 되고 있지 않다. 그나마 한국농어촌공사가 관할하는 시설(3,421개)의 경우에는 어느 정도 관리가 되지만, 시군 관할 시설의 경우 시설에 대한 최소한의 정보조차 관리되지 않은 상태로 방치되어 있으며, 노후화도 훨씬 심각하여 13,685개 저수지의 88.4%가 50년 이상 된 시설이다.

 

 

이러한 지역의 분산형 자원들의 경우 잘 관리되고 활용될 경우 심각한 가뭄을 극복하는데 중요한 수단이 될 수 있다. 그러나 대부분 관리예산과 인력의 부족으로 방치되고 있으며, 한국농어촌공사가 관리하는 시설의 경우에 농업용수 이외의 용도로는 거의 활용이 되지 않는다.

 

1.5  유역차원의 수리권 관리체계가 구축되어야 한다

 

다음으로 중요한 것은 비상시의 물 배분 대책이다. 유역 내의 지방정부와 주민들, 이해당사자들의 고통 분담을 위한 계획이 필요하다. 즉 극한 가뭄 시에 유역 내에서 이용할 수 있는 물의 양이 얼마나 되고, 이를 지역과 용도에 따라 어떻게 나누어 쓸지에 대해서 대책을 준비해야 한다. 다른 말로 하면 유역수리권 체계가 정비되어야 한다. 아래 두 그림은 동복댐과 주암댐의 최근 3년 동안의 저수율과 방류량을 나타낸 것이다.

 

동복댐의 경우 항상 일정한 양(3.47㎥/s)의 용수를 공급하다가 가뭄이 본격화된 2022년 12월 8일부터 용수공급량을 감소시켰고 이후 평상시의 절반 정도의 용수를 공급하였다. 용수공급량을 절반으로 줄일 경우 공급할 수 있는 날짜를 2배로 늘릴 수 있다. 즉 가뭄 시에 가능한 한 빨리 용수공급량을 조절하는 것이 중요하다. 동복댐은 용수전용댐으로 용수공급량의 관리는 광주광역시가 맡는다.

 

 

주암댐은 수자원공사가 관리하는 다목적댐으로 방류량의 조절이 더욱 어렵다. 주암댐의 경우 가뭄에 따라 총방류량을 조절했는데 먼저 하천유지용수의 방류량을 줄이고, 다음으로 발전방류량을 줄이는 순서로 댐의 저수율을 조절하고 있다. 가뭄 시에도 용수공급량(생공용수공급량)은 줄이지 않았다. 2022년 여름에 주암댐의 홍수기 방류량을 줄였더라면 가뭄 시에 공급능력을 더 확보할 수 있었겠지만 홍수와 가뭄을 동시에 고려해야 하는 다목적댐의 특성상 저수율의 조절이 쉽지 않다.

 

가뭄에 잘 적응하기 위해서는 가뭄이 예견되는 가능한 이른 시기에 물그릇들의 저수율과 방류량을 통합적으로 조절하고 용도별로 적절하게 물을 배분해야한다. 그러나 생공용수댐과 농업용저수지, 다목적댐, 발전용수댐의 관리기관이 모두 다르기 때문에 가뭄이 눈앞에 닥쳐야 관계부처합동의 대책반을 구성하여 조절하는 경우가 일반적이다. 평상시에 서로 다른 기관들이 관리하는 댐과 저수지들을 통합적으로 관리하고 물을 배분할 수 있는 유역차원의 거버넌스가 필요하다.

 

1.6  정치권과 중앙정부가 아니라 지역과 유역주민이 주도하는 물관리체제로 전환해야 한다

 

지역의 분산형 자원을 활용하고, 유역 내의 물갈등을 조정하는 것은 중앙정부가 할 수 있는 일이 아니라 지방정부와 주민들이 해야하는 일이다. 유역 내에서 지방정부와 주민, 이해당사자가 같이 협의하고 합의해서 위기를 극복할 수 있는 체계가 마련되어야 한다. 낙동강 물문제를 비롯한 우리나라의 해묵은 물관리의 과제들이 수십 년째 해결되지 않은 이유는 과학적이고 합리적인 대안이 없어서가 아니라, 지방정부와 주민들의 협의와 동의를 거치지 않고 정치권과 중앙정부가 일방적으로 추진하려고 했기 때문이다. 시간이 걸리더라도 유역에서 충분한 논의를 통해 지역 간 합의와 주민들의 동의를 거쳐서 추진하는 물관리체계를 정착시켜야 한다. 5년마다 완전히 뒤바뀌는 그런 물관리 정책을 뛰어넘어야 한다.

 

 

중앙정부의 대책이 아니라 유역을 기본으로 한 통합물관리를 위해서 우리나라는 20여 년의 논의 끝에 2018년 여야 합의로 물관리기본법을 제정하고, 국가물관리위원회와 유역물관리위원회를 구성했다. 그런데 정작 이번 남부지방의 가뭄에는 유역위원회도 유역물관리종합계획도 보이지 않는다. 작년 8월에 1기 임기가 끝난 유역위원회는 8개월이 다 되도록 구성되지 않았고, 작년 6월까지 세웠어야 하는 유역물관리종합계획은 1년이 다 돼 가도록 방치되어 있다. 

 

아직도 유역관리는 필요 없고, 모든 것을 중앙정부와 국가물관리위원회가 해결할 수 있다고 믿는 것일까?

 

[1] 국립기상과학원, 2020, 한반도 기후변화 전망보고서 2020, 16-17쪽.

 

* 본 고는 한겨레21(2023년 4월 23일)에 기고한 내용을 보완한 것이다.

 

 

최동진 기후변화행동연구소 소장