• 한전 위기의 정치경제
  • 기후변화행동연구소
    조회 수: 57, 2023.01.16 20:50:44
  • 한국의 기후변화 대응과 에너지전환 정책이 크게 후퇴하고 있다는 염려 속에 계묘년 새해가 밝았다. 올해엔 바람직한 미래 전환을 향한 새로운 전기가 마련되길 간절히 바라는 마음에서, 지난 연말 정국을 뜨겁게 달궜던 한전법 개정에 관한 논란을 되짚어보고자 한다.

     

    이 문제를 천착하는 이유는 여기엔 단순한 한전의 부채 위기를 넘어 그간 한국의 전력산업과 시장, 그리고 에너지정책에 누적되어온 다양한 문제점들이 총체적으로 결부되어 있기때문이다. 그리고 그런 이유로 많은 전문가는 이 사안을 다루는 우리의 접근방식과 문제해결의 방향에 따라 국가 경제와 기후환경의 미래가 크게 달라질 거라 보고 있다.

     

     

    한전 재무위기의 원인

     

    먼저, 이번 사태의 직접적 원인이 된 한전의 심각한 재무위기 상황에 대해 살펴보자. 국가 전력 공급의 82%를 담당하는 독점 공기업인 한전은 정부의 전기요금 통제로 인한 만성적 적자 문제에 시달려 왔는데, 근래 불안해진 국제 정세의 여파로 적자 폭이 급격히 늘어 심각한 재정 위기 상황에 맞닥뜨렸다. 구체적인 수치로 보자면 2021년에 이미 5조 9천억 원이던 한전의 적자액은 2022년 3분기엔 그 몇 배가 되는 21조 8천억 원, 그리고 동년 말엔 그보다 더 훌쩍 뛴 34조 원(한전 예상치)에 이르게 된다. 이는 앞선 해 수치의 5배를 넘어서는 유례없는 증가 폭을 기록한 사상 최대치의 적자이다.

     

    이러한 사태의 배경에는 러시아-우크라이나 전쟁과 환율 급등으로 인한 발전원 가격의 급등, 그리고 그에 따른 전력도매시장가격(SMP, System Marginal Price)의 급상승(2022년 전년 대비 2.7배 이상)이 있다. 이러한 제반 여건의 악화로 한전이 전기를 구매하는 가격은 큰 폭으로 올랐음에도 전기요금 인상은 소폭에 그쳐 한전의 손실 폭이 크게 확대되었기 때문이다.

     

    따라서 엄밀히 말하면 문제의 본질은 한전의 경영 실패에 있다기보다는 SMP가 급상승하면 그에 따라 충분히 인상된 가격에 소비자에게 전기를 판매해야 하는데도 그럴 수 없는 현행 전기가격 체제의 구조적 모순에 있다는 점에 주목해야 한다.

     

    이런 정부의 왜곡된 전기요금 정책으로 인해 누적된 한전의 부채 상황은 매우 심각하다. 가장 최근 공시 지표에 남아있는 2017년의 한전의 부채는 이미 108조 8천억 원을 기록했는데, 작년 중반에 이르러서는 사상 최고치인 165조 8천억 원으로 급증했다. 그 결과 2022년도 한전 부채는 금융사를 제외하곤 국내 기업 중 가장 큰 규모로, 현대자동차(162조 5천억 원)나 삼성전자(120조 원) 같은 굴지의 대기업보다도 많아졌다. 이와 함께 부채비율 또한 크게 늘어 2017~2022년 사이 146.9%에서 299%로 두 배 이상 뛰어올랐다. 내년도 국가 예산이 638조 7천억 원인데, 2022년 한전의 부채는 그것의 26%, 적자는 5~6%에 해당할 만큼 막대한 규모이다.

     

    한전은 그동안 회사채를 통해 부족한 자금을 충당해왔는데, 개정 전 한전법은 한전채 발행 한도를 자본금과 적립금을 합한 금액의 2배 이내로 제한하고 있었다. 그에 따라 2022년 초 자본·적립금 합계가 약 45조 9천억 원이었던 한전이 발행할 수 있는 회사채 총액은 약 91조 8천억 원이었다. 그런데 2022년 한 해에만도 10월까지 27조 원이 추가 발행된 한전채의 누적 발행액은 그 시점에 이미 64조 7천억 원에 이르러 발행 한도의 70%를 넘긴 상황이었다. 그리고 연말엔 그 액수가 70조 원에 달할 것으로 예상되었다.

     

    더 큰 문제는 2022년도에 발생한 적자액 34조 원이 적립금에 반영될 때 발생한다. 그때엔 자본금과 적립금의 합이 약 12조 원으로 떨어져 채권 발행 한도도 급감한다. 기존에 판매한 채권액이 이미 발행 한도를 초과하게 되며 당장 올해 갚아야 할 5조 4천억 원과 2024년에 해결해야 할 16조 2천억 원의 만기 사채 상환을 위한 자금 조달조차 불가능해지고 만다.

     

    이와 같은 심각한 재무 사정으로 인해 한전은 결국 채권 발행 한도를 자본금과 적립금 합의 6배 수준으로 늘리는 법 개정을 추진했고, 우여곡절 끝에 지난 연말 개정안이 국회를 통과했다. 이번의 법 개정으로 한전은 금년도 기준 회사채 발행 한도가 약 95조 4천억 원 정도로 늘게 되어, 채권 시장 교란을 유발한다는 비난에도 불구하고, 일단 자신의 급한 숨은 돌릴 수 있게 되었다.

     

     

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    전기가격, 정치가 아닌 시장이 결정해야

     

    이런 식의 채권 한도 증가는 단지 빚 돌려막기에 불과하다는 비판이 거세다. 채권 한도를 늘려 당장의 위기를 넘긴다 해도 그동안 쌓인 적자를 해결하지 않은 상태로 적자가 계속 누적된다면 한전은 곧바로 자본잠식 상태에 빠져 파산을 피할 수 없기 때문이다. 실제로 러시아-우크라이나 전쟁의 장기화와 중국의 코로나 봉쇄 해제 조치로 인해 국제 에너지 수급 상황이 올해엔 더 악화할 전망이어서 이에 대한 우려가 더욱 커지고 있다. 결국 한전의 재무위기를 불러온 근본 원인인 원가 이하의 전기요금을 시장 가격에 맞게 현실화하지 않는 한 한전채 한도를 늘리는 해결방식은 임시방편에 불과해 더 큰 문제를 불러올 수밖에 없다.

     

    연말 한전법 개정의 통과와 함께 정부는 일단 아쉬운 대로 내년 1분기 전기요금을 kWh당 13.1원 인상하기로 했다. 그러면 4인 가구 월평균 소비량 307kWh를 기준으로 할 때, 가구당 월 4,022원씩 요금이 인상된다. 하지만 이번 인상 폭은 한전이 제시한 51.6원/kWh의 25.4%에 불과해, 한전의 적자 감소 기대액은 7조 원 정도에 그칠 전망이다. 이런 까닭에 이번 조치는 한전의 재무위기 해결이나 기후위기 대응을 위한 시대적 요구에는 턱없이 부족하며, 다음 정권에 부담을 전가하는 “폭탄 돌리기”로 평가된다.

     

    만일 문제 해결에 필요한 최소한의 인상분이라 거론됐던 50원/kWh 선에서 이번 전기요금 인상이 이루어졌다면, 평균 전력을 소비하는 4인 가구당 월 15,000원 정도의 인상액이 발생한다. 경제도 어려운데 분명 부담스러운 금액이긴 하다. 그러나 선진국 반열에 올랐다면서도 높은 전기료를 내는 환경 선진국에 비해 턱없이 낮은 가격에 전기를 펑펑 쓰며 온실가스 최다 배출국 10위권에 올라 있는 우리나라도 이젠 미래 세대와 내일의 국가 경제를 위해 이 정도의 금액은 받아들여야 하고, 또 받아들일 수 있지 않을까?

     

    그로 인해 늘어나는 서민 부담은 환경적 부하가 작은 재화와 경제활동에 대한 조세 감면 등을 통해 충분히 상쇄할 수 있다. 환경세 도입 시 소비자 부담이 가중되지 않도록 조세 구조를 수입 중립적으로 재조정하는 것과 같은 방식으로 말이다. 아울러 에너지 취약계층의 경제적 부담을 줄이면서도 에너지전환이 가능하도록 에너지효율과 단열, 재생에너지 시설 지원 등과 같은 지속 가능한 지원 정책을 강화해야 한다. 그동안 낮은 전기요금을 통해 전기를 많이 소비하는 기업과 부유층에게 막대한 혜택이 돌아갔음을 감안할 때 전기요금 인상은 사회적 형평성을 강화하는 조치로서도 큰 의미가 있다.

     

     

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    여기서 더욱 중요한 사실은 전기가격 상승이 중장기적으로 볼 때는 결코 부담이 아니라 새로운 가치를 창출하고 더 큰 경제적 이익을 가져다준다는 점이다. 우선 전기가격의 상승은 소비감소와 에너지 고효율화를 유도하고 재생에너지의 경제성을 확보해줌으로써 탄소중립과 에너지전환을 촉진한다. 전기차, 히트펌프, 산업공정의 전기화, 재생에너지 확산 등 기후변화 대응 관련 기술과 정책의 효과는 전기가격과 높은 상관성을 가지고 있기 때문이다. 또한 여기서 얻는 에너지절약과 재생에너지 전환을 통해 99%에 달하는 석유, 가스, 석탄의 수입 의존도가 크게 낮아지게 돼 무역수지도 개선될 수 있다. 그 밖에도 화석연료를 탈피한 지속 가능한 미래 산업과 기술의 발달이 한층 가속화해 부의 성장과 고용 창출을 확대할 수 있다. 또 이를 통한 시민의식의 성장과 전환 과정에의 시민참여 확대, 그리고 거버넌스 사회 체제의 발전 역시 우리 사회가 얻게 될 궁극적 이득이다.

     

     

    전기 상품의 이중성

     

    사실 전기요금이 정상화하는 것은 자본주의 시장경제 체제에서 가격에 원가가 반영되는 지극히 당연한 일이다. 그러나 이러한 당위성에도 불구하고 역대 정부는 값싼 전기의 안정적 공급이라는 목표하에 인위적으로 낮은 공급 가격을 유지해왔다. 정부의 전기요금 억제 정책은 개발도상국 시절 수출 경쟁력 강화를 이유로 작동했으나, 이후에도 물가 안정을 위한 공공요금 규제와 전기의 공공성이라는 명분까지 더해져 모든 정권에서 전기요금 인상은 피하고 싶은 뜨거운 감자가 돼버렸다. 요금 인상이 이처럼 어려워진 까닭은 본질적으로 전기라는 상품이 지닌 독특한 이중적 특성 때문이다.

     

    우선 전기는 현대 산업사회에서 경제활동을 유지하는 데 있어 필수 불가결한 재화로서 공익적 성격을 강하게 띠고 있다. 특히 산업 발전의 과정에서 전기에 대한 의존도가 갈수록 높아짐에 따라 재화로서의 비배제성이 강조되고 경제적, 사회적 측면의 공공성이 중요하게 인식되었다. 이에 따라 전력산업에는 오랜 세월 동안 자연 독점 체제가 형성되었는데, ’90년대 이래 세계적으로 시장 자유화가 확산한 이후에도 어느 나라에서든 정도의 차이는 있지만 전력시장에 대한 정부의 개입은 다른 상품에 비해 강하게 유지되고 있다. 근래에는 기후변화와 관련한 전기의 환경적 영향 때문에도 전기를 자유 시장에 내맡기는 것에 대한 우려와 함께 전력시장에 대한 정부의 역할이 강조되기도 한다.

     

    그러나 이러한 이유를 내세워 전기를 단순히 공공재화로 규정한다면, 그리고 이에 근거해 전력시장과 요금의 독점체제를 공공성 보장을 위한 조건으로 간주한다면 이것은 전기 상품의 한 단면만을 이해하는 편협한 시각이 아닐 수 없다. 전기는 그것이 지닌 공익적 성격에도 불구하고 본질적으로 시장에서 가격이 형성되고 배분되는, 경합성이 강한 교환가치의 상품이다. 실제로 전력시장에서는 각자의 가격신호를 지닌 다양한 공급원과 부문별 시장이 모여 공급자와 소비자의 요구가 합치하는 지점에서 수시로 전기 상품의 교환이 이루어진다. 그리고 전기 생산에 이용되는 발전원의 구성 변화도 사실상 에너지원의 가격 변동과 기술 경쟁이 낳은 시장의 산물이다. 특히 현재와 같이 재생에너지로의 전환이 급격히 진행되고 있는 전력산업 체제에서는 발전과 소비, 저장 부문에서의 유연성 확대가 중요한데, 그러려면 개방적이고 혁신적·탄력적이며 시장의 역할을 효과적으로 활용할 수 있는 새로운 틀이 필요하다.

     

    전기가 지닌 이와 같은 이중적 특성은 정부의 역할이 전기를 언제나 싼 가격에 모두에게 풍족하게 공급하는 일에만 국한되지 않음을 뜻한다. 그렇다고 해서 반대로 전기 상품을 전적으로 시장에 맡기면 모든 문제가 자동으로 해결되는 것 또한 결코 아니다. 우리에게 필요한 것은 바로 전기의 이 두 가지 특성이 지속 가능한 측면에서 가장 합리적으로 작동할 수 있도록 전력산업의 체제와 관련 제도를 새로이 잘 고안해 내는 일이다. 이것이 곧 한전의 위기를 요금의 소폭 인상을 통해 일시적으로 봉합하지 않고 거시적이며 근본적으로 해결할 수 있는 길이기도 하다.

     

     

    새로운 전력산업 체제와 제도를 향해

     

    새로운 전력산업 체제는 공급의 안정성을 유지하면서도 비용 효율적이고 혁신적이며 지속 가능한 작동 원리가 실현되도록 디자인되어야 한다. 그리고 하루가 다르게 빨리 발전하는 재생에너지와 고효율 기술 및 관련 신산업을 고려할 때, 유연성이 큰 다양한 옵션들이 시장에서 공정하게 경쟁함으로써 탈탄소 체제를 이끌어갈 수 있는 개방적이고 고도로 유연한 체제가 되어야 한다. 아울러 건물, 수송, 산업 등 모든 부문의 유연한 공급 수단들이 시장에서 재생에너지 전력과 결합해 가장 효율적인 조합을 찾아 채택될 수 있어야 한다.

     

    독일은 일찍이 2005년에 에너지산업법(Energiewirtschaftsgesetz, EnWG)을 개정해 수직통합 회사에서 독립 송전망 운영자를 분리하도록 전력시장을 개편함과 동시에 독립 규제기관을 설치했다. 이와 같은 전력시장의 자유화 조치는 발전과 소매 부문의 경쟁 도입과 망 개방을 가능하게 해주어 합리적이고 친환경적인 전력 기술의 촉진에 크게 기여했다고 평가받는다. 이러한 성과를 기반으로 독일 정부는 재생에너지 발전의 급속한 성장에 걸맞게 유연하고 혁신적이며 지속 가능한 전력시장 2.0 체제를 지속해 발전시켜 나가고 있다.

     

     

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    한편, 이처럼 탄력성 높은 대안 간 경쟁이 심화하는 미래의 전력시장이 합리적이고 공정하게 작동하기 위해서는 시장의 투명성을 감시하고 운영을 합리적으로 규제할 독립기구가 필요하다. 독립기구 설치는 전력산업의 왜곡을 가져온 잘못된 규제를 올바른 ‘좋은 규제’로 교정하기 위한 정부의 역할이다. 그렇게 되면 전기 상품이 정부의 일방적인 가격 통제로 왜곡되지 않고 사회적 약자를 포함한 모든 사회적 주체가 새로운 전력 체제로의 전환에서 발생하는 이익을 공유하며 전환 과정에 함께 참여할 수 있게 된다.

     

    그런데 새로운 전력산업 체제와 관련해 유의해야 할 점은 시장 경쟁의 도입이 곧 만병통치약이 될 수는 없다는 사실이다. 외국 사례에서 보듯 장기적 관점에서 치밀하게 준비하지 못한 시장 개편은 자칫 가격 경쟁을 불러와 오히려 지속 가능한 미래 체제로의 발전에 역행하는 결과를 가져올 수 있기 때문이다. 경쟁 도입은 그 자체로서 의미가 있는 게 아니라 전력시장이 화석에너지 발전과 에너지전환 간의 대체 경쟁의 장이 되도록 유도하는 데 목적을 두어야 한다. 즉 독점의 해체 그 자체가 아니라 경제적, 환경적, 사회적으로 왜곡된 전력산업 구조를 지속 가능하고 정의로운 체제로 바로잡기 위해 정부의 다양한 정책 수단을 조합한 잘 ‘관리된 경쟁 구도’가 필요하다. 전력시장의 경쟁은 수단이지 목표가 되어서는 안 된다.

     

    한전법 개정으로 재점화된 한전의 재무위기 해결에 관한 논의는 정치경제적 측면에서 지속 

    가능한 미래를 위한 새로운 전환의 기회로 이어져야 한다. 이를 위해서는 다양한 참여자가 새로운 전력산업 체제를 함께 디자인하는 공간과 노력이 필요하다. 이는 곧 미래를 준비하는 우리의 과제이기도 하다.

     

     

    참고문헌

     

    기후솔루션. 2022. 한전 적자, 검은 진범. SFOC Issue Brief. Vol. 04-1.

    석광훈. 2022. 국내 전력·가스 시장의 왜곡 문제와 해결 방향. 에너지전환포럼 긴급 토론회. 2022.12.27.양이원영. 2022. 원가 이하 전기요금 제도는 사실상 에너지 부자감세. 보도자료.

    에너지전환포럼. 2022. 전기요금 정상화 없는 한전채 한도 확대, 경제위기만 불러. 논평(2022.11.23.).

    임성진. 2004. 에너지전환측면에서 본 정부의 전력부문 공기업개혁정책. 한국행정학보. 38:3.

    ――. 2022. 한전 재무위기, 기회의 창으로 만들어야. 내일신문. 2022.12.26.

    한전. 2022. 한전 경영정상화 방안.

    BMWi. 2015. Strommarkt für die Energiewende.

    BMWi. 2017. Strom 2030: Langfristige Trends.

    Cambridge Econometrics. 2022. Fossil fuel prices and inflation in South Korea.

     

    임성진 기후변화행동연구소 이사장

     

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