• 녹색 ODA의 미래: 탄소중립을 위한 ODA
  • 기후변화행동연구소
    조회 수: 1484, 2023.01.16 19:15:03
  • 1. 글로벌 기후변화 대응과 기후중심 그린 ODA

     

    기후위기에 대한 글로벌 대응이 근자에 들어 다양한 양상으로 확산하고 있다. 2018년 IPCC의 ‘지구온난화 1.5°C 특별보고서’ 발표와 2019년 UN 기후정상회의 이후 140여 개국이 ‘2050 탄소중립’을 선언했다. 파리협약의 ‘진전의 원칙(Principle of Progression)’에 따라 2050 탄소중립을 위한 온실가스 감축 목표를 높이고자 하는 국제 캠페인인 ‘2030 NDC 목표 상향 동맹’(칠레 주도)에도 121개국이 가입했다. 탄소중립이 글로벌 의제로 급부상하면서 탄소중립을 위한 글로벌 레짐(regime)의 등장도 가시화되고 있다. 2023년부터 탄소국경조정제(탄소국경세)가 시행되면 유럽 주도의 탄소통상체제(carbon trade regime)의 등장이 그러하다. 파리기후협약에 따라 2023년부터는 5년 단위로 협정이행 및 장기목표 달성 가능성을 평가하는 전지구적 이행점검(global stocktaking)이 실시된다.

     

    2050 탄소중립에 대한 개도국의 동참도 대세가 되고 있다. OECD DAC 수원대상국 141개국 중 124개국이 국가 온실가스 감축 목표를 UN에 제출했다. 온실가스 배출량 상위 20개국 중 DAC 수원 대상국 7개가 포함될 정도로 지구 온난화에 대한 개도국의 기여도 적지 않다. 탄소중립에 대한 개도국의 참여가 늘면서 공적 원조(ODA) 등 협력 수요도 기후변화 적응에서 기후변화 완화(mitigation) 분야로 빠르게 옮겨가고 있다. 이와 함께 그린 ODA도 그간 물관리, 폐기물 관리 등 단일 환경개선 과제에서 개도국의 녹색전환 과제로 이동하고 있다. 

     

    기후변화 대응을 위한 다자간 기후협약체제가 P4G, G7 중심의 기후클럽 등과 같이 다양한 양상을 띠어 가고 있다. 그러나 개도국이 이러한 체제에 주체적으로 참여하고 기후위기 대응에서 적극적 역할을 할 수 있도록 하기 위해서는 개도국의 기후위기 대응 역량 증진을 도우면서 함께 하는 글로벌 협력이 무엇보다 중요하다. COP16(2009년)의 코펜하겐 합의(Copenhagen Accord)에 따라 선진국이 2020년까지 매년 1,000억 달러 기후기금(GCF) 조성으로 개도국 지원하기로 했다. 그간 제대로 이행되지 않았지만, 다행스럽게도 2022년 4월 22일 열린 ‘기후정상회의’에서는 개도국 기후대응 자금 연 1,000억 달러 조성이 재확인되었다. COP27(2022년)에서는 기후변화에 의한 개도국의 ‘손실과 피해’ 보상을 위한 기금’ 조성에 대한 합의가 극적으로 이루어짐에 따라 개도국의 기후대응을 위한 글로벌 지원이 본격화될 전망이다. 

     

    근자에 들어, 주요 국가와 국제기관에서는 개도국의 기후변화 대응 지원을 강화하는 조치를 내놓고 있다. EU는 2050 탄소중립을 위한 ‘그린딜(Green Deal) 추진하면서 향후 10년간 1조 유로 투자와 함께 ODA 재원의 25%를 기후변화 대응투자로 하기로 했다. ‘Fit for 55’(2030년 온실가스 55% 감축을 위한 정책 패키지)의 일환으로 EU는 2023년부터 탄소국경세를 시행하면서 탄소배출의 취약국인 개도국의 기후대응 투자를 공적원조로 돕고자 하는 것이다. 미국의 바이든 정부도 탄소중립을 위해 향후 10년간 5조 달러 투자와 함께 대외 기후변화 대응 지원을 2021년 대비 4배 증액하기로 했다. 미국은 2022년 8월 인플레이션 감축법(Inflation Reduction) 제정으로 2030년까지 온실가스 40% 감축을 위한 3,690억 달러(약 480조 원)를 투자(주로 지역기반 재생에너지에 대한 지원과 투자)하면서 개도국의 에너지 전환에 대한 압박을 가속할 것으로 예상된다. 일본도 2050 탄소중립 선언 후, 향후 5년간 ODA의 50%를 기후변화대응 재원으로 편성하고 있다. World Bank는 향후 5년간 ODA의 50%를 기후변화대응 재원으로 편성하여 2016년~2020년 830억 달러에서 2021년~2025년 2,000억 달러로 대폭 늘렸다. Aisa Development Bank도 기후변화 대응 지원을 2030년까지 800억 달러로 늘릴 계획이다(참고로, 2020년 이전까지는 연평균 60억 달러).

     

    기후위기 대응을 위한 글로벌 협력과 함께 개도국 기후대응 지원이 강화되면, 그린 ODA도 이에 부응하는 것으로 바뀌게 될 것이다. 이렇게 해서 부상하는 그린 ODA의 주류는 환경개선 혹은 환경개발을 지원하는 것에서 기후위기 대응을 돕는 것으로 바뀌게 될 것으로 보인다. 산업화 이전 대비 1.5°C 상승 제한을 지향하는 탄소중립의 시대, 기후중심 그린 ODA는 곧 개도국의 탄소중립을 돕는 ODA, 즉 ‘탄소중립 ODA’라 부를 수 있을 것이다.

     

     

    2. 우리나라의 그린 ODA 현주소: 문제점

     

    2.1 한국의 그린 ODA 역사

     

    1960년대 동안 한국은 수원국이면서도 연수생 초청훈련, 전문가 파견, 기술협력 등과 국제협력사업을 추진하였지만, 1977년 기자재 공여 무상원조를 최초로 실시하면서 ODA의 역사가 본격적으로 열리게 되었다. 그렇지만 1960년대~1970년대 동안 그린 ODA는 부재했다. 1980년대~1990년대에 들어 자원봉사형 그린ODA 혹은 환경개발형 그린ODA가 시작되었다.

     

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    1987년 대외경제협력기금(EDCF)이 창설되고, 1989년 ‘해외청년봉사단’ 프로그램이 시작되었으며, 1991년엔 한국국제협력단(KOICA)이 설립되었다. 이로써 개도국에 대한 자원봉사, 특히 환경개선 지원활동 중심의 그린ODA가 추진되었다. 한국의 경제개발 경험의 전파 일환으로 개도국의 폐기물 처리, 상하수도 설치, 물관리, 주거환경개선, 조림 등과 같은 환경개발사업을 지원하는 것이 대다수였다. 2000년대~2010년대 동안은 ‘녹색성장 관련 ODA’가 주류를 이루었다. 2006년 국제개발협력위원회 설립, 2008년 ‘저탄소녹색성장’ 발표, 2010년 국제개발협력 기본법 제정 및 DAC 가입(수원국 지위상실, 공여국 지위획득), 2011년 부산개발원조총회 개최, 2012년 ‘녹색ODA방안’ 발표 등을 거치면서 그린ODA가 정의되고(위의 표 참조) 추진체계가 갖추어졌다. 특히 이명박 정부가 녹색성장을 국정과제로 채택하면서 (정책의 정당성 확보 일환으로) 녹색성장의 글로벌 확산을 위해 개도국의 ‘녹색성장’을 지원하는 다양한 그린ODA 사업들이 추진되었다. 경제발전 경험공유사업 추진 시 녹색성장 과제 반영, 동아시아 기후파트너십 사업, GGGI 설립 등이 대표적인 사업들이다. 2020년대에 들어서면서 그린ODA는 그린뉴딜ODA로 확대되는 듯했다. 2019년 문재인 정부는 ‘그린뉴딜’을, 2020년에는 ‘2050 탄소중립’을 발표했고, 2021년에는 ‘그린뉴딜 + 2050 탄소중립’을 결합하여 개도국의 그린뉴딜을 지원하는 ‘그린뉴딜 ODA’ 방안을 발표했다. 2021년에는 EDCF의 일반사업을 녹색화하는, 즉 일반사업도 모두 기후영향 관점에서 평가하여 시행하는 조치가 취해졌다.

     

     

    2.2 한국 그린 ODA의 특징

     

    2010년 OECD의 개발원조위원회(Development Assistance Committee: DAC)에 가입한 이래 한국의 ODA 규모는 DAC 회원국 가장 빠르게 증가했다. 2019년 25억 달러로 29개 중 15위, 국민총소득(GNI) 대비 ODA 비중은 0.15%로 25위 (회원국 평균 0.38%, UN 권고 0.7%)를 차지했다. 유형별로 보면 ‘양자 ODA와 다자 ODA 비중은 70%: 30%, 무상 ODA와 유상 ODA 비중은 94%: 6%로, 한국의 ODA는 양자와 무상으로 이루어져 왔다. 전체 ODA 중 그린 ODA의 비중은 2015년~2019년 기준으로 19.6%로서 OECD DAC 평균 28.1%에 훨씬 못 미친다. ODA 범위 설정 및 측정방식 등에 따라 그린 ODA 비중이 상이할 수 있지만, 한국의 경제적 지위에서 견주어 그린ODA의 비중이 적은 것은 분명하다.

     

     

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    한국의 그린ODA는 ‘리우 마크’ 척도에 의한 양적 평가에서는 양호하다 할 수 있지만, 사업관리, 성과달성, 파급 효과 등에 대한 (질적) 평가에서는 그렇지 못한 실정이다. 또한 그린 ODA는 정권의 국정과제와 연동되어 특정화됨에 따라 정권교체에 따른 ODA 전략의 변경과 단절이 반복되어 왔다. 수원국의 입장을 반영한 ODA 정책적, 전략적 고려가 불충분한 것도 한국의 그린ODA 특징에 속한다. 사업유형을 보면, 개별 수요에 기반한 단일 사업 위주의 기획 및 수행 체계를 이루는 게 대다수다. 또한 전체 ODA(그린 포함) 사업 중 10억 원 미만인 소규모 사업이 약 70% 차지하고 있고, 2019년~2021년 간 그린 분야에서 유무상 연계는 전체 65건 중 5건에 불과할 정도로 규모가 작고 사업간 연계가 부족하다. 기후변화와 관련하여서는 수원국의 협력 선호 분야인 보건, 수자원, 위생 등 기후변화 적응(adaptation)에 지원이 주로 집중되어 있다. 2016년~2020년 기후변화 지원실적을 보면 ‘적응’이 20건, ‘완화(mitigation)’가 12건(2019년 9건 집중)이다. 그린 인덱스(Green Index) 평가에서는 줄곧 낮은 점수를 받아 왔다. 5점 만점 기준으로 2016년 1.91, 2017년 2.05, 2018년 2.05, 2019년 2.14, 2020년 1.53으로 각각 평가되었다. 양자 협력에 우선하다 보니 다자협력 방식의 ODA 불충분한 것도 한국 그린ODA의 특징이다.

     

     

    2.3 윤석열 정부의 그린ODA 정책 전망

     

    현 정부의 그린 ODA 정책 전망은 지금까지 발표된 ‘ODA국정과제’, ‘새정부 국제개발협력 추진방향’, ‘2023년 국제개발협력 시행계획’ 등의 정책문건을 통해 확인될 수 있다. 먼저 ‘ODA국정과제’를 보면, ‘국정비전: 글로벌 중추국가’에서는 ‘자유민주주의의 가치를 바탕으로 글로벌 협력을 증진하여 세계적인 문제해결에 실질적으로 기여하는 국가를 지향’하고, ‘국정과제’에서는 국격에 걸맞은 글로벌 중추국가 역할 강화를 표방하면서 ‘선진국형 국제개발협력 추진’을 통한 지속가능발전목표(SDGs) 및 글로벌 가치 실현에 기여하는 과제들을 다루고 있다. 세부추진 과제로는 ‘국격에 걸맞은 ODA 확대’, ‘글로벌 가치 실현을 위한 선진적 전략적 ODA 추진’, ‘ODA 선진화 및 혁신역량 강화’, ‘국민과 함께 하는 ODA 추진 등이 제시되어 있다.

     

    다음으로 2022년6월30일 발표된 ‘새정부 국제개발협력 추진방향’은 크게 4가지로 제시되어 있다. 첫째, ‘전략적 ODA 추진’을 위해 ‘세계 10위권 ODA 국가로 도약’, ‘글로벌 가치를 선도하는 선진 공여국 위상 정립’, ‘대외정책과 연계 강화’ 등이 제시되어 있다. 둘째, ‘패키지화·대형화·브랜드화’를 위해 ‘연계사업 활성화’, ‘사업규모 대형화’, ‘한국형 ODA 브랜드화’ 등이 제시되어 있다. 셋째, ‘선순환 OECD 생태계 조성’을 위해 ‘개발협력 분야 민간의 역량 강화 지원’, ‘시민사회와의 파트너십 강화’, ‘대내외 지지와 인지도 제고’ 등이 제시되어 있다. 마지막으로 ‘추진방식의 선진화’를 위해 ‘ODA 전 주기 디지털화’, ‘ODA 성과관리 강화’, ‘ODA 업무체계 내실화’ 등이 제시되어 있다. 

     

    ‘2030년 국제개발협력 시행계획’은 ‘국제개발협력기본법’에 따라 수립되는 ‘국제개발협력기본계획’의 2030년 시행계획(2023년 국제개발협력시행계획)에 해당한다. 주목할 점은 ‘제3차 국제개발협력기본계획(2021~2025)’상의 4가지 전략 목표, “➊ 포용적 ODA, ➋ 상생하는 ODA, ➌ 혁신적 ODA, ➍ 함께하는 ODA”를 “➊ 인도주의적 가치를 실현하는ODA, ➋ 개도국의 혁신과 개발을 지원하는 ODA, ➌ 지구촌의 상생과 번영을 위한 ODA, ➍ 파트너십을 고도화하는 ODA”로 변경된 점이다. 그린ODA 관련 정책(‘기후변화 대응선도’)은기본계획상의 두 가지 과제 범주, ‘글로벌 협력 강화’와 ‘전략적 ODA 추진’에 해당하는과제(기후대응 기여확대, 그린ODA생태계 강화, 민간지원, 협조융합)로만 제시된 것이다.전반적으로 보면, 전임 정부의 정책(2022년 국제개발협력시행계획)에 비해 정책 내용이 크게 후퇴한 것으로 보인다 (아래 표 참조).

     

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    종합하면, ‘ODA 국정과제’나 ‘국제개발협력추진방향’과 같은 현 정부의 ODA 관련 기조정책에서는 ‘그린 ODA’에 대한 명확한 언급이 없다. 정부 출범 초기(2022년 6월)에 작성된 ‘2023년 국제협력개발시행계획’에서 형식적으로 몇 가지 구체과제가 제시되어 있을 뿐이다. 전임 정부의 ‘2050 탄소중립’, ‘2030 NDC’ 등에 비판적이고 ‘원전으로 회귀하는 에너지정책’ 등을 감안하면, 현 정부의 ‘그린 ODA’는 정책적 우선순위에서 배제되거나 후퇴할 것으로 예상된다. 그러나 추후 정상외교나 시정연설 등을 통해 새 정부의 색깔을 실은 ‘그린 ODA 정책’을 제시할 수 있다.

     

     

    3. 탄소중립을 위한 그린 ODA, 그린 ODA의 미래

     

    3.1 탄소중립을 위한 그린 ODA, 기후중심 그린 ODA의 주류화

     

    ‘산업화 이전(1850~1900년) 대비 1.5°C 상승 제한’을 지향하는 탄소중립은 인류의 생명적 미래를 위태롭게 하는 기후변화(위기)에 대응하는 마지막 카드이자 새로운 규범이라 할 수 있다. 탄소중립은 ‘2050년 탄소배출의 70~80% 감축’으로 이루어진다는 점에서 사실상 ‘탈탄소화’를 의미한다. 따라서 탄소중립형 기후변화 대응은 탄소배출의 소극적인 ‘완화(저감)’를 넘어 고탄소 사회·경제 시스템의 탈탄소화(에너지, 산업, 모빌리티, 건물, 자원순환, 농수산 부문의 저탄소화와 잔여 탄소의 흡수·제거로 탄소배출의 순제로화), 즉 ‘녹색전환’의 방식으로 접근되어야 한다. 마찬가지로, ‘그린 ODA’도 에너지, 산업, 모빌리티, 건물, 자원순환, 농수산의 탈탄소화는 물론 (탄소흡수·제거 역량 증진을 위한) 생태환경의 탄력성(resilience) 회복 등을 다루는 것으로 영역의 확대가 불가피하다. 이렇게 되면 대부분의 ODA가 탄소중립과 직·간접으로 관련되는 만큼, 기존의 그린 ODA 개념과 전략 전반의 수정과 보완(확대)이 불가피하다. (탄소중립) 그린 ODA의 주류화는 이의 부수적 현상인 셈이다.

     

    ‘탄소중립 ODA’는 수원국인 개도국의 에너지, 산업, 모빌리티, 건물, 자원순환, 농수산, 흡수원 전 분야에서 탈탄소화 혹은 저탄소화로의 전환을 돕는 그린 ODA라 할 수 있다. 이는 기존 ‘그린 ODA‘가 사실상 ODA 전반으로 확대된 것과 같은 것이다. 물론 개도국의 사회·경제 시스템이 선진국만큼 탄소배출을 하지 않아 전환의 대상과 폭이 제한적이기 때문에 이에 상응하는 ODA도 수원국의 여건과 수요에 맞추어 선택과 집중이 되어야 할 것이다. 탄소중립 ODA의 대상과 방법 등은 수원국 ‘탄소중립(녹색전환)’의 가능성, 역량, 경로 등에 대한 과학적 진단을 기초로 하여 특정되어야 할 것이다. 또한 수원국이 감당할 수 있는 범위 내에서 (탄소중립이) 이루어져야 하므로 탄소중립 ODA도 이에 맞추어야 한다. ‘탄소중립 ODA’ 방법론은 ODA정책 연구의 주요 주제다. 

     

    1.5°C 상승 제한을 지향하는 탄소중립은 기후변화 대응에서 완화와 적응을 통합적으로 다루어야 한다. 완화를 위한 배출감축의 측면에서 보면, 탄소배출 시스템을 바꾸는 것도 중요하지만, 지역의 재생가능 에너지 자원(에너지 기술 포함)의 발굴과 이의 활용 시스템을 갖추는 것이 더 중요하고 유효하다. 적응이란 측면에서는 기후취약계층/지역의 보호와 구제에 역점을 두면서, 기후변화에 대응할 수 있는(탄소의 흡수/제거 포함) 지역 기후환경의 회복탄력성(resilience) 복원에 역점을 함께 두어야 한다. 전자에는 유상/다자 ODA, 후자에는 무상/양자 ODA의 적용이 더 적절할 것이다.

     

    글로벌 탄소중립은 지구 공동체 모든 구성원이 책임과 의무를 지고 함께 풀어가야 할 숙제, 즉 기후변화 대응에서 ‘공유지의 비극’ 극복 방식으로 풀어야 할 인류 공통의 숙제다. 탄소중립 ODA는 ‘있는 자가 없는 자에게 베푸는 시혜’의 방식에서 ‘공여국과 수원국이 탄소중립을 함께 수행하는 ‘공유자산(the commons)’을 형성하고 함께 활용하는 방식으로 개념화되고 실행되어야 한다. 정책의 연속성을 전제한다면, 지난 정부가 발표한 그린뉴딜 ODA에 포함된 ‘상생 그린뉴딜 ODA’를 이런 방향으로 좀 더 정교하게 다듬어 ‘녹색공유 ODA’ 개념으로 재정의하고 이를 ‘실행적 그린 ODA’의 전범(prototype)으로 삼는 게 바람직하다. 해외감축사업도 공유자산을 형성하는 방식으로 추진되어야 한다. 

     

     

    3.2 2050 탄소중립과 연동된 ‘그린 ODA 중(장)기적 추진 전략’ 수립

     

    ‘탄소중립’이 글로벌 의제가 되고, 이의 실행을 위한 글로벌 협력체계, 특히 개도국의 기후대응(탄소중립) 지원이 현재보다 더욱 강화되고 다양화된다면, 국가전략과 계획도 이에 부응하는 것으로 재정비·재수립되어야 한다. 지금으로서 예측할 수 있는 향후 그린 ODA 추진은 ‘국제개발협력기본법’에 의해 수립된 제3차 ‘국제개발협력종합기본계획’에 의한 것이다. 2021년부터 2025년까지 5년간 시행되는 제3차 국제개발협력 종합기본계획은 ‘협력과 연대를 통한 글로벌 가치 및 상생의 국익실현’이라는 비전 하에 ➊ 포용적 ODA, ➋ 상생하는 ODA, ➌ 혁신적 ODA, ➍ 함께하는 ODA 등 4대 전략목표와 12개 중점과제를 포함하고 있다. 그린ODA는 두 번째 전략목표 ‘상생 ODA’의 ‘녹색전환 선도과제’(기후변화 논의 선도 및 협력강화,전략적 그린뉴딜 ODA 추진)에 주로 포함되어 있다. 2021년 7월7일 발표된 ‘그린뉴딜 ODA추진전략’은 ‘국제개발협력 종합기본계획’에 제시된 ‘전략적 그린뉴딜 과제’를 그린뉴딜을중심으로 하는 ‘ODA 실행전략과 추진 방안’으로 확대한 것이라 할 수 있다. 핵심은 ‘기후변화대응을 위한 개도국의 그린뉴딜 생태계 구축 지원’을 중심으로 그린뉴딜을 위한 글로벌 협력을강화하는 것으로 ODA를 재조직하고 실행하는 것이다. 이를 ‘개도국(수원국)의 탄소중립 생태계구축 지원을 중심으로 탄소중립 글로벌 협력 강화’란 것으로 보완하고 확대한다면 ‘탄소중립ODA 추진전략’이 될 수 있다. 이에 앞서 ‘탄소중립 ODA’의 개념과 추진 방법(론) 등에 대한정책연구가 선행적으로 이루어져야 할 것이다. 동 추진전략은 ‘국제개발협력기본법’ 상의 실행계획의 하나로 법적인 지위 부여가 필요하다 (기본법 개정 전제).

     

    실행계획으로서 추진전략이 정책적 정합성과 효력을 제대로 발휘하기 위해서는 상위계획인 ‘국제개발협력 종합기본계획’에 ‘탄소중립을 위한 ODA와 글로벌 협력’에 관한 방향과 지침, 타 부문의 글로벌 협력계획 및 사업들과의 관계 등이 제시되어야 한다. 따라서 향후 ODA 정책을 ‘탄소중립(혹은 기후중심) ODA’를 위한 것으로 추진하기 위해서는 기본법 개정, 기본계획의 수정변경, 실행전략의 법정화 등이 시급히 이루어져야 한다. 

     

    ‘그린뉴딜 ODA 추진전략’을 새정부는 ‘기후위기 대응을 위한 탄소중립 ODA 전략’으로 확대하여 이를 국정과제와 선도정책으로 발전시켜 가는 게 바람직하다. 그린 ODA정책의 퇴행마저 우려되는 상황에서, 이러한 기대는 비현실적일 수 있다. 그러나 탄소중립을 위한 뉴딜형 혁신정책(예, 유럽의 그린딜과 Fit for 55, 미국의 그린뉴딜 등)이 경쟁적으로 시행되고, 탄소중립을 위한 글로벌 레짐이 등장하며, ‘개도국의 탄소중립을 위한 글로벌 협력과 지원이 강화되면, 우리나라도 이런 추세에 부응하는 ODA 정책을 펴지 않을 수 없다. 

     

     

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    3.3 탄소중립 ODA 마커와 ODA 규모와 비중의 확대

     

    탄소중립은 에너지 전환, 산업전환, 모빌리티 전환, 건물/도시전환, 자원순환전환, 농수산 전환, 생태전환 등의 합으로 이루어진다. 탄소중립을 위한 탈탄소화 대상과 범위가 넓은 만큼, 탄소중립을 위한 ODA의 대상과 범위도 그렇다고 할 수 있다. ODA 대부분이 탄소중립과 직·간접적으로 관련된다면, 기획단계에서부터 실행의 전 과정에서 탄소중립 관련성이 검토되고 반영되어야 할 것이다. ODA 전반에 걸쳐, 개도국의 탄소중립과 관련된 것들은 모두 ‘탄소중립 (그린 ODA)’으로 마커(marker)하고 등급화해 ODA 정책과 사업 추진에서 우선순위, 재원 배분, 사업간 연계, 성과 평가 등을 위한 지표 정보로 활용해야 한다.

     

    탄소중립 그린 ODA는 그 범주를 넓힌다고 해서, 수원국의 탄소중립을 돕는 것은 아니다. 탄소중립을 돕는 실질적인 ODA 사업을 발굴하고 또한 실질적 지원이 이루어질 때 수원국의 탄소중립에 도움이 된다. 이는 수원국의 수요에 바탕을 두면서, 공여국의 강점이 반영된 지원일 때 더 효율적이고 효과적이다. 공여국의 입장에서는 이런 조건들을 반영하는 기획과 전략, 그리고 실행체계 등을 강구하는 것이 중요하다. 법정계획으로서 국제개발협력 종합기본계획과 실행계획으로서 탄소중립 ODA 추진전략의 수립은 바로 이러한 수요와 요구에 부응하는 것이다. 탄소중립 ODA의 대상과 범위가 커지는 만큼, 그린 ODA 규모와 비중의 확대도 조속히 이루어져야 한다. 2021년 우리나라 ODA 총집행 규모는 3조 7543억 원으로 OECD DAC 회원국(29개국) 중 15위, GNI 대비 ODA 비율은 0.16%로 25위였다. 2021년 ‘그린뉴딜 ODA 추진 전략’에서는 우리나라의 그린 ODA 지원 비중을 2015년~2019년 평균 19.6%에서 2025년까지 ‘OECD DAC 평균 28.1%까지 높이도록 했다. EU가 그린딜의 일환으로 그린 ODA 비중을 50%까지 늘리는 등, 적극적인 기후중립 정책을 펴는 나라들은 그린 ODA 비중을 대부분 높이고 있어, 우리도 범주, 기준, 배분의 조정 및 증액 등을 통해 2025년까지는 50%까지 높여야 할 것이다. 또한 GNI 대비 ODA 비중도 2030년까지는 UN권고 수준(0.7%)으로 높이도록 해야 한다. 현 정부는 ‘G10 위상에 걸맞게 공적 재원의 양적 확충 및 민·관 재원 융합 등 재원 다양화를 통해 총 ODA 규모를 세계 10위 수준으로 확대하는 것을 중요한 추진방향과 과제로 삼고 있다. 10위 수준으로 확대에 맞춰, 탄소중립 ODA를 위해 그린 ODA 규모를 전체 ‘ODA의 50%, ODA/GNI 0.7%’로 높여야 한다.

     

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    3.4 파리선언의 5가지 원칙 준수

     

    MDGs 달성을 위한 개발 재원 확대 및 그 효과적 활용방안을 논의하기 위한 1차 고위급 회의가 2000년 로마에서, 2차 고위급 회의가 2005년 파리에서 열렸다. 제1차 고위급 회의에서는 원조의 효과성을 높이기 위한 행동사항이 3가지 우선순위로 제시되었다. 첫째, 개발원조는 수원국의 우선순위와 시기 선택을 바탕으로 시행해야 한다. 둘째, 공여국은 타 공여국에게 업무를 위임하고 국별 프로그램 및 사업 담당자의 유연성을 높여야 한다. 셋째, 수원국이 스스로 개발 진로를 결정하는 리더십을 강화할 수 있도록 돕기 위해 모범 이행사례를 장려하며 모니터링과 연구분석을 통해 뒷받침되어야 한다. 한편, 2차 고위급 회의에서는 공여국과 수원국의 원조 효과성에 대한 약속과 이를 성취하기 위한 상호 책무성에 대한 합의가 도출되었다. 이를 담은 ‘파리선언(Paris Declaration)’에서는 원조의 질과 개발에 미치는 영향을 개선하기 위한 더 실질적이고 행동지향적인 로드맵이 제시되었다. 파리선언의 5가지 중점 원칙은 다음과 같다.

     

    (1) 협력국의 주인의식(ownership): 협력국이 빈곤감소, 제도개선, 부패 척결을 위해 자체 전략을수립한다.

    (2) 원조일치(협력국의 개발전략과 공여국의 원조 일치(alignment)): 공여국은 협력국의 목표에 원조정책을 일치하며 협력국의 시스템을 활용한다.

    (3) 원조조화(공여국간 원조조화(harmonization)): 공여국은 원조 중복 방지를 위해 정책 조화를이루고 절차를 간소화하며 정보를 공유한다.

    (4) 성과지향적 관리 (management of results): 협력국과 공여국은 개발 성과에 초점을 맞추고 성과를 측정한다.

    (5) 상호책임성(mutual accountability): 공여국과 협력국은 개발 성과에 상호책임이 있다.

     

     

    Figure 1-7.jpg

     

     

    2018년 노벨경제학 수상자인 예일 대 노드 하우스(William Nordhaus) 교수는 1992년 리우회의에서 체결된 기후변화협약은 교토체제, 파리체제, 파리신기후체제를 거치는 30여 동안 기대하는 성과, 즉 기후변화를 중단시킬 수 있는 어떠한 실질적인 성과를 거두지 못했다고 지적했다. 그 이유로 ‘무임승차(free riders) 문제를 꼽고 있다. 기후비용과 책임을 지구촌의 구성원 어느 누구(나라)도 자발적으로 내부화하려고 하지 않고, 대신 남(다른 나라)이 지불하는 것(기후문제 해결을 위해)에 그냥 묻어가려는 가운데 기후 온난화로 표현되는 기후위기는 더 악화하고 있다는 것이다. 기후문제 해결을 위한 글로벌 협약(파리협약 등)방식은 이젠 버리고, 그 대안으로 ‘기후클럽’(탄소가격화를 시행하는 나라들끼리만 교역하는 동아리/공동체)론을 제시하고 있다. 2009년 노벨경제학상을 수상한 오스트롬(Elinor Ostrom) 교수도 유사한 주장을 하면서 소규모로 분산된 공동체 방식으로 ‘공유재(예, 환경, 기후)의 부정적 외부성’(예, 환경오염, 기후변화) 문제의 해결 방안을 제시하고 있다. 이들이 공통으로 지적하는 기후문제의 특성은 ‘공유지의 비극’이다. 따라서 외부성(externality)의 부정적 문제(예, 환경/기후 문제)를 해결하기 위해서는 공동체 구성원이 기후나 환경과 같은 공유재에 대한 관리 비용과 책임을 (비례의 원칙에 따라) 각자 내부화하는 것이다. 이는 상호신뢰 위에서 가능하다 (조명래, 2022).

     

    탄소중립을 위한 ODA는 기후변화란 공유지 비극 문제를 해결하기 위한 비용과 책임을 함께 나누는 방식의 하나다. 즉 기후변화에 기여가 큰 공여국이 기후변화 피해에 더 노출된 수원국에게 피해와 손실 보상과 함께 기후대응 역량의 향상을 도우면서 기후변화를 극복하기 위한 공동의 행동을 취하는 것이 ‘탄소중립을 위한 ODA’의 의미다. 파리원칙 5가지는 이러한 원조사업의 효과성을 높이기 위한 행동지침(운영원칙)과 같은 것으로, 핵심은 협력국이 수원국이지만 주인의 의식을 가지고 공여국의 원조가 자국의 정책 시스템에 녹아들도록 요구하면서 함께 (탄소중립의) 성과를 내도록 하는 것이다.

     

     

    3.5 그린 워싱의 예방과 제어

     

    그린 ODA가 환경으로 포장된 개발사업에 대한 원조로 제공되는 경우가 많다. 이른바 ‘그린워싱(green washing, 녹색세탁)’ 문제가 그린 ODA에도 쉽게 발생할 수 있다. 특히 민간기업이 상업적 이익을 기대하며 참여하는 사업일수록 그린워싱이 될 가능성이 크다. 그린 ODA가 그린워싱된다는 것은 환경보전, 환경개선, 환경가치(환경서비스 제공 등)의 증진을 목적으로 하는 ODA사업이 당초의 목적을 달성하지 못함을 의미한다. 그린 ODA를 탄소중립을 위한 ODA로 확대하면, 사업영역의 확대와 사업요소의 복합화 등으로 그린 워싱이 될 가능성이 더 크다고 할 수 있다. 그린 ODA의 그린워싱을 예방하고 사전에 제어하기 위해서는 사업 선정 시 ‘녹색성’이 충분히 검증되어야 하고, 또한 사업의 준비 단계부터 기후·환경영향이 제대로 평가되어야 하며, 실행과 평가 과정에서는 기후·환경의 개선 효과가 드러나도록 과정관리가 철저히 이루어져야 한다. 2021년 5월 17일 기획재정부가 발표한 ‘그린 EDCF 추진전략’에서는 이 두 가지 부문에 대한 효과적인 정책 처방을 제시하고 있다. 이는, 향후 탄소중립 ODA 추진 시에도 사용될 수 있는 툴(tool)이다. 전자는 ‘그린 인덱스(Green Index)’이고, 후자는 ‘기후변화 대응의 내재화를 위한 과정관리’다.

     

    그린 인덱스는, 그간 녹색성 판단 기준으로 OECD 통계 기준인 ‘리우마커’를 활용해 왔으나 개별 사업의 세부 그린 수준을 판단하기에 어려움이 있다. 이를 전제로 하여 개별사업의 그린요소 규정과 계량 수준의 측정을 위한 지표로 제시된 것이 EDCF의 그린 인덱스다. 

     

     

    Figure 1-8.jpg

     

     

    DCF 경우, 그린 인덱스 평가를 통해, 그린 EDCF 비중을 2020년 22.1%에서 2025년 40%로 높이고, EDCF 사업의 점수도 2020년 1.53에서 2025년 2.5로 높여 사업의 녹색성을 더 확보하고자 한다. EDCF 사업 추진과정에서 ‘기후변화 대응을 내재화하기 위해 EDCF 일반사업은 모두 기후변화 대응사업으로 재구성하는 방식으로 관리가 된다. 이는①사업발굴·준비, ②실행, ③평가 단계별로 기후변화 대응을 EDCF 사업 내 주류화하기 위한 내부 체계 구축을 의미한다. 이러한 관리체계는 EDCF 일반사업을 기후변화 대응사업으로 재구성하여 그린 EDCF 확대에 실질적으로 기여하고자 하는 것을 목적으로 한다.

     

     

    Figure 1-9.jpg

     

    3.6 연계, 통합, 패키지화와 다자협력 방식의 확대

     

    탄소중립을 위한 사업은 다양하고 대규모가 많으며 사업 간 연관성도 높아, 다양한 ODA 기관과 자원들을 연계하고 통합하며 협력하는 방식으로 추진되어야 한다. 정부와 민간, 유상과 무상, 양자와 다자 간 원조 연계를 활성화하면서 패키지화된 사업 모듈의 발굴과 추진체계의 강구가 필요하다. 이를테면 사업의 준비, 계획 수립을 지원하는 무상사업, 인프라 건설을 지원하는 유상사업, 인프라 기술 노하우로 건설하는 민간사업, 주민관점에서 사업과정을 모니터링하는 엔지오(NGO)활동 등은 하나의 프로그램으로 연계되어 있어야 한다. 기후변화 적응은 무상사업으로 할 수 있는 게 많지만, 완화사업은 규모도 크고 수원국의 국민경제와 관련된 것들도 많아 수원국이 책임을 지고 중장기적으로 추진할 수 있는 조건을 가진 원조, 즉 프로그램 차관제도(양허성 유상)가 더 많이 활용되어야 한다. 탄소중립 사업은 많은 자금, 기술들을 필요로 하는바, 공여국, 다자개발은행, 국제기금, 국제기구 등이 협력을 통해 협조융자나 기술 등을 제공하는 다자 원조 혹은 협력이 다양하게 활성화되어야 한다.

     

     

    3.7 탄소중립 ODA 네트워크/ 생태계 조성

     

    탄소중립 ODA는 공여국과 수원국 사이의 양자 관계를 통해서가 아니라, 다양한 원조기관과 자원 간의 협업과 협력을 통해 이루어져야 한다. 따라서 이러한 협업과 협력이 이루어질 수 있는 ODA 네트워크가 구축되어야 하고, 또한 이를 통해 탄소중립 ODA 사업이 추진되기도 하고 모니터링이 되어야 한다. 다양하고 다층적이며 다영역적일 수 있는 네트워크의 핵심 결점(node)은 원조기관이다. 원조기관의 프로젝트를 중심으로 컨설팅, 전문가, 민간기업, 수원국/공여국 정부, 정책당국, 국제기구, 금융기관, 교육기관 등 간의 협업과 협력 네트워크가 구성되고 작동할 수 있도록 해야 한다. ODA 네트워크가 다양하면서 중층적으로 구축되면, 이는 곧 ODA 생태계가 구축되는 것과 같은 것이다.

     

     

    참고문헌

     

    기획재정부, 2021, 《그린 EDCF 추진전략》 (2021.5.17.).

    관계부처합동, 2012, 글로벌 녹색성장 확산을 위한 녹색 ODA 발전 방안: 녹색 ODA 정책 이행점검 

    (2012.5.2.).

    관계부처합동, 2021a, 제3차 국제개발협력 종합기본계획: 2021~2025 (2021.1.20.)

    관계부처합동, 2021b, 그린뉴딜 ODA 추진전략》 (2021.7.7.)

    관계부처합동, 2022a, ’22년 국제개발협력 종합시행계획(확정액 기준) (2022.1.27.)

    관계부처합동, 2022b, ’23년 국제개발협력 종합시행계획(안) (2022.6.30.)

    관계부처합동, 2022c, 새정부 국제개발협력 추진방향(안) (2022.6.30.)

    오의석, 한종택, 현정훈, 2022, ‘한국 녹색 ODA가 생각해야 할 두 가지 과제’, 기후행동연구소 홈페이지 

    (https://climateaction.re.kr/news01/1692297/).

    이승지, 윤순진, 2019, ‘베트남 사례에 나타난 한국 녹색 ODA 전략의 특성과 교훈’, 한국지역개발학회지

    제31권 제4호: 173~202.

    조명래, 2022, ‘기후변화와 탄소중립’, 조명래 외 기후변화와 탄소중립, 서울: 한울. 

    조한나, 2022, ‘슬기로운 기후위기 ODA’, 기후행동연구소 홈페이지

    (https://climateaction.re.kr/news01/1692297/).

     

    조명래 단국대 석좌교수, 전 환경부 장관

     

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