ODA 사업과 세이프가드

 

조공장 한국환경연구원 선임연구위원

 

 

1. 개발사업과 환경영향평가

 

우리는 신문에서 가끔 환경영향평가라는 단어를 접한다. 환경영향평가란 ‘개발사업으로 인한 영향을 미리 예측하고 대책을 사전에 마련하기 위한 시스템’이라고 정의할 수 있다. 평화로운 시기보다는 개발사업으로 인한 첨예한 갈등이 발생하는 경우에 더더욱 환경영향평가는 주목을 받는다.  긍정적인 보도보다는 ‘00사업 환경영향평가 부실’ 등 부정적인 보도가 더 많다. 환경영향평가가 100% 완벽하지는 않으며, 환경영향평가가 제대로 역할을 하는 경우에는 보도 가치가 적어지기 때문에 부정적인 부분만이 강조되는 경우가 많다고 생각된다. 

한편, 국제개발협력 사업에서도 환경영향평가는 매우 중요하게 다루어지고 있다. 월드뱅크, ADB를 비롯하여 JICA, KOICA 등의 원조기관은 모두 환경영향평가 관련 정책을 운영하고 있다. 국제기구에서는 세이프가드, 환경사회배려, 환경·사회영향평가라고 부르기도 하는데. 여기서는 세이프가드로 통일해서 부르기로 한다. 

 

 

2. JICA의 세이프가드 

 

JICA(일본 국제협력기구) 사례를 통해 세이프가드를 구체적으로 알아보도록 하자. JICA는 본래 무상원조를 담당하던 기구였으나, 2008년에 유상원조를 담당하던 국제협력은행(JBIC) 과 합병하여, 이제는 무상원조와 유상원조를 모두 담당하고 있다. JICA는 2010년에 ’환경사회배려가이드라인’이라는 이름으로 세이프가드를 제정하고 올해 1월에 개정판을 만들었다. 

 

(1) 세이프가드 필요성

 

JICA 가이드라인에서는 ‘지속가능한 발전을 위해서는 개발에 따른 환경면과 사회면의 다양한 비용을 개발비용으로 내부화 하는 것과 그것이 의사결정에 반영되는 것이 가능한 사회와 제도를 만드는 것이 필요하다’고 되어있다. 특히 세이프가드가 기능하기 위해서는 민주적 의사결정이 중요하다고 강조하고 있으며, 이를 위해 기본적 인권의 존중, 다양한 이해관계자의 의미있는 참여, 정보의 투명성, 설명책임, 효율성 확보 등을 강조하고 있다.

 

(2) 책임주체

 

개발사업의 환경사회 배려에 대한 책임은 수원국에 있다고 전제하며, 수원국이 개발사업으로 인한 영향을 회피, 최소화 하기 위한 조치를 취하는 것을 지원하고 확인하는 것이 JICA의 역할이라고 구분하였다, 즉, JICA의 역할은 우리나라 환경영향평가법에서의 환경부 역할과 유사하다고 볼 수 있다. 

개발사업으로 인한 환경영향평가의 일차적 책임이 개발사업자에게 있는 것은 전세계 공통사항이다. 그런데 중요한 것은 개발사업자가 제대로 환경영향평가를 하고 있는지, 그 결과가 환경적 피해를 회피 또는 최소화 가능한지를 심사하고 이를 승인 또는 융자라는 의사결정에 반영하는 것은 원조기구의 책임이라는 점이다. 과거에 이미 수원국에서 이루어지는 환경영향평가가 부실한 경우가 있었기에, 또한 민주적인 절차로서 이해관계자 협의가 이루어지지 않은 경우가 있었기에, 더더욱 원조기관이 ‘수원국의 환경영향평가에 대한 지원과 확인’이라는 역할과 책임을 강조하게 되는 것이다.

 

(3) 세이프가드 기본 방침

 

JICA는 세이프가드 운영에 관한 8가지 기본방침을 강조하고 있다.

 

첫째, 평가항목에 환경과 사회 측면에서의 폭넓은 영향을 포함하도록 한다. 최근에는 기후변화와 인권 등의 내용이 포함되었다.

둘째, 계획의 초기 단계에서 모니터링 단계까지 전과정에서 환경사회 배려를 실시한다. 특히 마스터플랜단계나 개발 사업 스코핑 과정에서부터 JICA가 관여한다. 

셋째, 영향 회피를 최우선으로 하고, 그 다음에 영향최소화 등의 저감방안, 그리고 영향이 발생하는 경우에는 대체조치를 마련한다.

넷째, 설명책임과 투명성을 확보한다. JICA만이 아니라 수원국 정부의 설명책임을 강조하고 이를 위한 조치를 요구한다는 점이 의미가 크다. 

다섯째, 이해관계자의 의미있는 참여를 보장하고, 의사결정에 반영한다. 민주적인 절차가 확보되지 못한 지역에서는 더더욱 의미있는 참여에 대한 보장이 필요하다. 

여섯째, 수원국과 협력하여 세이프가드 관련 정보공개를 적극적으로 한다.

일곱째, JICA의 실시 체제를 강화한다. 세이프가드의 효율적 운영을 위해서는 세이프가드 담당부서가 사업부서와 대등하게 논의할 수 있는 구조를 만드는 것이 필요하며, 또한 투명한 제3자 위원회의 역할도 중요하다.

여덟째, 세이프가드는 신중하게 운영하면서도 사업실시의 신속성도 고려한다.

 

(4)세이프가드 대상사업

 

우리나라 환경영향평가는 환경영향평가법 시행령에 대상사업을 구체적으로 명시하고 있다. 예를 들면, 신설 도로사업은 4km이상, 택지개발사업은 30만㎡ 등 사업 종류별로 사업 규모에 따라 대상사업을 정해놓고 있다. 그런데 ODA 사업은 대상국가별로 기준이 다양할 수 밖에 없으므로 미리 대상사업을 정해놓기가 어렵다. 

그래서 스크리닝 이라는 절차를 통해 대상사업을 정한다. 스크리닝은 사업 종류, 규모, 입지 등 개별사업의 특성을 고려하여 개별적으로 세이프가드 적용 여부를 결정하는 절차이다. 댐 사업, 항만 사업 등의 대규모 사업은 카테고리 A로 지정하여 환경사회영향평가서를 작성하여야 한다, 카테고리 B 사업은 카테고리 A 정도의 영향이 크지는 않으며 저감방안을 마련하여 충분히 대책을 마련할 수 있는 경우에 해당하며, 환경영향평가 모든 절차를 거치지는 않는다. 카테고리 C 사업은 환경적인 영향이 거의 없는 경우에 해당하며, 세이프가드 적용을 받지 않는다.

 

(5) 세이프가드 평가항목

 

기존 환경영향평가에서 다루는 대기, 수환경, 토양, 폐기물 이외에 기후변화, 생물다양성, 생태계서비스 등의 환경적 영향과 비자발적 주민이주, 인구이동, 고용, 생계, 토지이용, 사회서비스, 빈곤층, 선주민족, 취약계층, 피해와 편익 분배의 공평성, 젠더, 어린이 권리, 문화유산, 지역갈등, HIV/AIDS 감염증, 노동환경 등 매우 폭넓은 영향을 다루도록 개정되었다. 기후변화와 사회환경분야 항목에 대해서 대폭 강화된 것이 특징이다. 사회 환경과 인권 배려를 강조하며, 여성, 어린이, 고령자, 빈곤층, 선주민족, 난민, 장애인 등을 강조하는 부분은 JICA의 변화 노력을 실감하게 된다. 비자발적 주민이주, 피해와 편익분배의 공평성, 노동환경 등은 우리나라 환경영향평가에도 절실하게 필요한 부분이다.

한편 개별사업에서 모든 항목을 다루는 것은 아니고 스코핑 과정을 통해서 필요한 항목을 선정하여 세이프가드를 수행하도록 한다.

 

(6) 제3자 위원회 

 

JICA 세이프가드의 특징으로 볼 수 있는 것이 제3자 위원회에 의한 리뷰이다. 2010년에는 환경사회 심사위원회로 불리었는데, 최근에는 조언위원회로 명칭이 변경되었다. 조언위원회 논의내용은 홈페이지에 공개되고, 회의록에는 발언자이름과 발언내용이 모두 기록된다. 위원장을 포함하여 위원에는 JICA 직원이 포함되지 않는다. 현재 21명의 외부 위원으로 구성되어 있다.

조언위원회는 개별사업의 스코핑 과정과 평가서 초안, 평가서 본안 과정을 포함한 모든 과정에서 개최된다. JICA 직원들은 조언위원회에 대하여 매우 긍정적으로 평가한다. JICA 세이프가드 운영의 핵심은 ‘투명한 조언위원회’라고 말하기도 한다. JICA 홈페이지에는 조언위원회 개최 일정, 회의자료, 회의록 등이 공개되어있다. 

 

(7) 정보공개 및 이해관계자 참여

 

JICA 세이프가드는 수립 과정에 많은 이해관계자가 참여하여 만들었다. ODA 분야와 환경영향평가 분야의 교수들과 수원국에서 실제로 환경모니터링을 하는 NGO 단체들이 참여하여 만들었기에 ‘세이프가드 프로세스의 투명성 확보’에 매우 많은 노력을 하였다. 환경영향평가서, 주민이주계획서 등 세이프가드 관련 문서의 공개는 물론이고, JICA 세이프가드 운영상황도 매우 투명하게 공개되어있다. 

 

3. 시사점

 

JICA의 세이프가드 개정판은 우리나라 국내 환경영향평가제도와 우리나라 원조기관에도 많은 시사점을 준다. 강조하고 싶은 두가지만 요약해본다.

 

첫째, 환경영향평가의 목적이 1980년대에는 오염방지, 환경보호 수준이었다면 이제는 기후변화와 취약계층보호를 포함한 인권보장을 추구한다는 점이다. 국내 많은 개발사업에서 발생하는 갈등문제가 세이프가드를 통해 해결 될 수 있을 것이다.

둘째, 세이프가드의 민주적 운영이다. 리스크 예방은 기술적 측면도 중요하지만, 정보공개, 투명성, 설명책임, 의미있는 이해관계자 참여 등 민주적인 운영이 결국은 효율성을 보장한다는 점이다. 세이프가드는 개발사업을 방해하기 위한 도구가 아니다. 개발사업으로 인한 리스크를 최소화하고 효과성을 높이기 위한 소통 시스템이다. 

 

 

참고문헌

 

JICA의 환경사회배려가이드라인, 2022년1월

https://www.jica.go.jp/environment/guideline/ei8tc50000005dzu-att/guideline_202201_j.pdf

 

* 본 칼럼은 2021~2023 동안 한국국제협력단(KOICA)이 추진한 “기후위기 대응과 개발협력: 탄소중립 미래 지향적 역량강화사업(시민사회협력프로그램)”의 일환으로 작성되었음. (관리번호 제2021-35호).