• [ODA녹색으로가다] 한국 녹색 ODA가 생각해야 할 두 가지 과제
  • 기후변화행동연구소
    조회 수: 982, 2022.04.29 10:20:26
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    한국 녹색 ODA가 생각해야 할 두 가지 과제

     

     

    오의석, 한종택, 현정훈(녹색ODA센터)

     

     

    코로나19의 끝이 보이고 있다. 지난 2년 동안 전 세계의 이목은 코로나19로 인한 감염병 대응과 코로나19 백신의 공평한 분배였다. 의학 전문가들과 과학자들은 코로나19의 완벽한 종식은 불가능할 것이라 말하지만, 사회적 거리두기 종료부터 마스크 착용 의무화 해제 검토는 우리에게 코로나19의 종식을 알리는 신호탄이 되었다. 

     

    지난 2년 동안 코로나19는 많은 것을 바꾸는 계기가 되었다. 대면 중심의 산업에서 비대면 산업으로 산업의 구조가 탈바꿈을 시작했다. 또한 해외 여행의 감소로 인해 유명 관광지의 오염된 생태계가 복원되는 아이러니한 현상을 마주보게 되었다. 그래서 일부는 코로나19로 인해 파괴된 환경이 회복되는 기회라고 말했지만, 환경 문제로 인한 격차는 더욱 커지고 있었다. 특히 탄소중립, 국가별 자발적 감축실적의 발표 등은 선진국뿐만 아니라 개발도상국의 기후변화와 탄소중립 목표 달성의 중요성을 강조하게 되었다. 

     

    그러나 인도는 개발도상국을 대변하면서 기후변화부터 탄소중립에 대한 ‘선진국 책임론’을 강조한다. 선진국의 경제발전을 위해서 사용된 에너지로 인해 초래된 결과를 개발도상국이 함께 책임을 부담해야 하느냐에 대한 주장이다. 이 문제에 대한 해법으로써 선진국들은 개발도상국에 대한 녹색 ODA 비중 확대를 여러 해결법 중 하나로 선택할 수 있다. 

     

    이런 맥락에서 한국 국제개발협력위원회는 2021년 7월 그린뉴딜 ODA 추진전략을 발표했다. 글로벌 기후변화 대응과 상생의 녹색회복(Green Recovery) 선도를 목표로 제시한 이 전략의 핵심은 그린분야 ODA의 비중을 확대하고 ODA 사업 추진체계에 기후와 환경요소의 도입, 전략적 검토체계 확립 등으로 구성된다.

     

    세 개의 전략으로 구성된 그린뉴딜 ODA 추진전략을 자세히 살펴보면 우리는 그린뉴딜 ODA라는  용어에 대한 개념과 정의, 기준을 명확하게 정의하고 추진 전략을 수립했는지 질문을 던질 수밖에 없다. 또한 국제개발협력의 핵심 원칙이라 할 수 있는 파리선언의 5대 원칙(협력국의 주인의식- ownership, 원조일치-alignment, 원조조화-harmonization, 성과지향적 관리-management for results, 상호책임성-mutual accountability)도 우리나라의 그린뉴딜 ODA 추진 전략에 뚜렷하게 반영 되었는지에 대한 질문까지 던지게 된다. 

     

    대내외적 환경 변화에 맞추어 명칭이 변경되는 녹색ODA 혹은 그린뉴딜 ODA의 명칭에 대한 기준을 정확하게 정의하는 것은 불가능하지만, 국제사회가 함께 마주한 기후변화, 탄소중립 등에 대한 문제 해결에 기여할 수 있는 ODA로써 고려해야 할 두 가지를 제안하고자 한다. 

     

    첫 번째는 리우마커 기준을 충족하는 국제개발협력사업을 녹색ODA 혹은 그린뉴딜ODA의 핵심으로 설정하는 방안을 제시한다. 

     

    두 번째는 파리선언의 5대 원칙을 간과하지 않으면서 한국 녹색ODA 사업에 리우마커를 부여할 수 있는 원칙을 명확히 수립하는 것이다. 

     

     

    리우마커는 무엇인가?

     

    OECD 개발원조위원회(DAC)는 공여국들의 양자원조 및 다자원조를 통해 제공되는 원조 자금들을 지속적으로 모니터링하고 있으며, 그 중에서 1998년부터 현재까지 리우협약(1992년 리우회의[Rio Conference on Environment and Development 또는 UN CED]에서 채택된 3대 환경 협약, 즉 CBD, UNFCCC, UNCCD)의 생물다양성, 기후변화와 사막화 방지 목표를 달성하기 위해서 사용되는 개발재원의 흐름을 CRS(공여국 보고 체계)를 통해 모니터링하고 있다. CRS코드를 통해서 모니터링 되는 리우협약에 관련된 목표들을 리우마커라고 지칭한다. 

     

    리우마커는 개발협력 사업 목표에 리우협약의 핵심 내용들을 목표와 행동으로 구체화 함으로써 공여국들의 국가별 소통 혹은 국별 보고서 작성 준비에 도움을 주기 위해서 수립되었다. 그래서 DAC 회원국들은 만약 개발협력에 관련된 행위들이 환경에 관련된 목표를 설정했다면 각 개발재원이 사용되는 방법에서 리우마커를 활용해야만 한다. 1998년에 도입된 리우마커에는 생물다양성, 기후변화 완화와 사막화로 도입되었으며, 이후 2010년에 기후변화 적응까지 추가 되었다. 

     

    우리나라는 녹색성장위원회에서 녹색 ODA 기준에 대한 세 가지 내용 중 “기타, 환경마커 혹은 리우마커 기준을 충족하는 활동”을 녹색 ODA로 구분하는 기준으로 활용하였다. 하지만 리우마커는 정책마커 중 하나로써 절대적으로 녹색 ODA와 비녹색 ODA를 구분하는 기준이 되지 않지만, 환경 문제 해결을 위한 개발재원의 흐름을 정성적으로 파악할 수 있고, 개발협력 사업에 환경 문제를 통합 및 주류화 할 수 있는 수단으로써 중요성을 지닌다고 볼 수 있다. 

     

    리우마커의 특징은 개발협력 사업을 0점, 1점, 2점의 세 가지 기준을 통해서 공여국들이 진행하는 개발협력의 사업 목표와 활동이 리우협약 목적 달성에 높은 연관성이 있는지, 부차적인지, 아무런 연관성이 없는지 파악한다. 

     

    Table_1.png

     

     

    OECD DAC 회원국의 리우마커 부여 현황

     

    OECD DAC 회원국들 중에서 이른바 선진 공여국으로 분류되는 국가들과 우리나라 ODA의 리우마커 부여 현황은 어떤 모습일까? 이를 파악 하기 위해서, 2020년 기준 DAC 회원국 중 GNI 대비 공여율 상위 2개국가와 양자원조 상위 2개국 및 한국을 포함하여 총 5개 국가의 녹색 ODA 관련 정책과 전략 및 리우마커 부여 비중을 비교해보았다. 2020년 DAC 회원국 ODA 규모에 따르면, GNI 대비 공여율 상위 2개 국가는 노르웨이와 스웨덴, 양자 규모는 미국과 독일로 나타난다. 

     

    OECD(2022)에서 발간한 국가별 현황(Country Profile)에 따르면, 선별된 5개 국가의 녹색 ODA 예산 할당 비중과 리우마커 부여 비율을 DAC 회원국 평균과 비교하여 확인할 수 있다. 공여국 중에서 환경 분야의 선진국으로 분류되는 독일이 가장 우수한 수치를 보여준다. 또한 녹색 ODA에 관련된 많은 갑론을박이 있었던 우리나라도 DAC 회원국 평균을 상회하는 결과를 보여주고 있다. 이를 바탕으로, 한국의 녹색 ODA에 대한 개념, 정체성에 대한 전문가들의 의견 차이는 존재하지만, 국제사회에서 녹색 ODA의 비중만큼은 양호한 성적을 보여준다고 해석할 수 있다. 

     

    표 2. 공여국의 녹색 ODA 예산 할당률(양자 원조 기준/2019년)

    Table_2.png

     

     
    그러나 한국 녹색 ODA의 리우마커에 관련된 성적은 통계적인 측면에서만 양호하다. 2015년~2018년 한국 리우마커 적용 사업 분포도를 보면 기후변화 완화와 기후변화 적응 사업에서 ‘관련 내용이 부수적 목적인 경우(1점)의 비중이 관련 내용이 주요 목적인 경우(2점)보다 높은 것으로 나타난다. 
     
    Figure_1.png

    그림 1. 한국 ODA 리우마커 적용 사업 현황(2015년~2018년) (단위: 개/%)

    (출처: OECD DAC 데이터를 활용한 임소영 외(2020), 저자 재구성)

     

    정리하면 한국의 녹색 ODA는 ODA 총량의 증가와 함께 지속적으로 증가하는 추세를 보였지만, ODA 사업의 내용(목표, 활동, 재원 활용 계획 등)만큼은 개발도상국에 필요한 적응 사업보다 선진국에 더욱 필요한 완화 사업의 비율이 크다는 면에서 보다 현지의 상태와 니즈를 반영한 기후변화 대응 사업이 필요한 것으로 보인다. 

     

     

    리우마커 중 2점(Principal) 비중 향상이 해법일까?

     

    한국의 녹색 ODA의 내용은 OECD DAC 회원국 평균을 상회하는 통계 결과만큼 좋은 결과를 보여주지 못했다. 그래서 이 문제를 해결하는 방법은 ‘관련 내용이 주요 목적인 경우(Principal)(2점)’의 비중을 높이는 것이 해법이라고 제시할 수 있다. 물론 이것은 틀린 방법은 아니라고 생각한다. 게다가 관련 내용이 주요 목적인 사업의 비중이 증가하면 한국 녹색 ODA는 국제적으로 모범사례가 될 수 있을 것이다. 

     

    그러나 우리는 녹색 ODA의 성과를 높이기 위해서 점수를 높이는 것에만 집중하는 행동을 지양해야 한다. 왜 OECD DAC는 회원국들의 ODA 사업에 리우마커를 활용하여 각 사업들을 모니터링 하도록 권고할까? 

     

    단순하게 생각하면 OECD DAC 회원국들의 개발재원이 리우협약 목표 달성에 적절하게 기여하고 있는지 모니터링 하기 위해서 수립된 정책마커라고 생각할 수 있다. 그러나 근본적인 목적은 개발재원이 향하는 곳의 지속가능성을 보장하기 위하여 리우마커를 수립한 것은 아닐까? OECD DAC은 마커의 활용은 개발협력 활동에 있어서 환경 주류화 정도를 측정할 수 있는 지표라고 말한다. 게다가 마커를 활용하여 개발재원 리우협약 목표 달성을 위해서 계량적인 측면에서 활용되는지 여부를 파악하는 것을 넘어서 개발협력 사업 계획서에 기술된 목표와 활동들이 실질적으로 리우협약의 목표 달성에 기여할 수 있는지 여부를 파악할 수 있는 수단이 될 수 있다고 말한다. 

     

    이를 통해서, 공여국의 원조를 받는 개발도상국이 마주한 문제들부터 공여국과 수원국이 함께 기후변화부터 환경 등 다양한 문제에 대응할 수 있는 역량을 개발하는 수단으로써 ODA가 역할을 할 수 있도록 조율하는 수단이 리우마커라고 할 수 있다. 그러므로 한국의 녹색 ODA의 성과가 나아진 모습을 보여주기 위해서 리우마커에서 관련 내용이 주요 목적인 경우(Principal)(2점)의 비중 향상에만 집중하면 방향을 잃어버리고 원조의 규모 증가에만 집중했던 과거의 모습을 답습하는 것이나 다름 없다(참고: 발전대안 피다. (2018). ‘'새마을 ODA'에서 '코리아에이드'까지 박근혜 정부 개발협력의 퇴보.) 

     

    이를 예방하기 위해서, 한국은 공여국으로써 녹색 ODA의 개념과 정의 그리고 방향을 설정할 때 두 가지를 유념할 것을 제안한다. 

     

    첫째는 리우마커를 녹색 ODA의 핵심 마커로 활용하지만 비중 확대에만 집중하는 것을 지양해야 한다. 전 세계가 탄소중립 달성이라는 목표에 합의한 만큼 녹색 ODA의 중요성이 증가할 것이다. 이 과정에서 녹색 ODA의 모범사례에 대한 필요성도 증가할 것으로 판단되며, 모범사례를 판단하는 기준으로써 리우마커도 활용될 수 있다. 

     

    공여국의 입장에서 리우마커 중 관련 내용이 주요 목적인 사업(2점)의 비중을 지속적으로 늘리는 것이 가장 쉬운 일이다. 그러나 이것은 수원국의 입장을 고려하지 않고 공여국의 이익을 위한 행동이 될 수 있다. 그러므로 녹색 ODA의 기준으로써 리우마커를 활용할 때 마커 점수를 높이는 것에만 집중하는 행동을 지양해야 한다. 

     

    둘째는 위와 같은 상황을 예방하기 위해서 반드시 파리선언 5대 원칙을 엄격하게 준수하는 것이 필요하다. 파리선언의 5대 원칙은 공여국과 수원국의 주인의식, 원조의 일치와 조화 및 상호 책임성을 강조한다. 

     

    Figure_2.png

    그림 2. 파리선언 5대 원칙

    (출처: ODA Korea 홈페이지(접속: 2022.4.18))

     

    한국의 입장에서 리우마커의 결과를 공여국 입장에서 유리한 방향으로 이끌어 간다면 편향된 결과로 이어질 수 있다. 이 결과는 파리선언이 강조한 원조일치, 상호 책임성의 원칙을 공여국이 스스로 훼손하는 것이다. 비록 원조에 대한 대외적인 결과를 보여줄 때 숫자만큼 좋은 결과표는 없겠지만, 숫자라는 결과에만 집착해서 개발협력의 가치를 훼손하는 일이 없도록 주의해야 한다. 
     
    지난 2019년 정병국 의원실에 따르면 KOICA의 ODA 사업의 일환으로 2004년부터 2018년까지 11개 개발도상국에 태양광 발전소 8곳과 소수력 발전소 3곳이 건설되었으나 소수력 발전소 2기는 자연재해 및 성능 미달로 가동이 중지되었고, 태양광 발전소 역시 가동률이 높은 곳은 23%(피지), 낮은 곳은 1%(미얀마)에 불과했다. 또한 발전소 중 7곳은 사업 착수 전 전력수요량을 예측하는 과정도 거치지 않았고, 사전조사를 한 곳도 전력수요량 예측에 실패하여 예측 전력수요량과 실제 전력생산량 간의 차이가 작게는 30MWh(에티오피아), 많게는 약 130MWh(미얀마)까지 나타난 바 있다. 이런 사례로 비추어 봤을 때, 파리선언 5대 원칙을 지키지 않고 개발 사업 사업을 진행할 경우 개도국의 발전에도 도움이 되지 않을 뿐더러 국민들로부터도 혈세 낭비라는 비판을 피판을 피할 수 없으므로 한국의 녹색 ODA의 방향은 파리선언의 5대 원칙을 더욱 엄격하게 준수하면서 설정하는 것이 필요하다. 
     
     
    상생의 녹색회복의 가치
     
    국제개발협력위원회는 그린뉴딜 ODA 추진 전략의 비전과 목표에 ‘상생’이란 단어를 제시했다. 상생의 사전적 정의는 “둘 이상이 서로 북돋우며 다 같이 잘 살아감.”이라고 한다. 조화로운 삶을 의미한다. 개발협력의 핵심 원칙도 조화를 강조한다. 공여국들의 조화부터 공여국과 수원국의 조화가 지속가능성을 보장할 수 있기 때문이다. 
     
    이를 위해서, 한국의 ODA는 우리의 경험을 다시 공유하는 조화로운 모습으로써 발전하고 있다. 비록 한국의 ODA는 양적인 면에서 괄목할 만한 결과를 보여주었지만, 질적인 면에서는 보완해야 할 과제들이 많다. 그 중에서 녹색 ODA는 양적인 확대 뿐만 아니라 개도국의 수요를 정확히 살피고 사업의 효과가 지속될 수 있도록 질적인 부분을 충분히 고려해야 한다. 이 점을 보다 용이하게 모니터링 할 수 있는 수단 중 하나로 리우마커가 될 수 있다. 
     
    앞서 말한 것처럼, 리우마커를 녹색 ODA의 기준으로 활용하더라도 공여국의 입장에서만 마커를 활용하지 않는 자세가 필요하다. OECD DAC이 공여국들에게 리우마커라는 수단을 제시한 것은 공여국들이 제공하는 ODA의 목표와 활동에 대한 기준뿐만 아니라 ODA가 무엇을 위해서 활용되어야 하는지 제시하는 기준이기 때문이다. 
     
     
    참고문헌 
     
    (국문)
    강연화. (2009). “기후변화 대응과 녹색 ODA.” 국제개발협력 2009(4) 117-132
    국제개발협력위원회.  (2021). 그린뉴딜 ODA 추진 전략. 세종: 국제개발협력위원회
    국제개발협력위원회. (2022). 22년 국제개발협력 종합시행계획[확정액 기준]. 세종: 국제개발협력위원회
    이택근. (2011) “녹색 ODA 분류 기준” 국제개발협력 2011(3) 194-206
    정회성 외. (2012). 녹색 ODA 현황분석 및 활성화 방안 연구. 성남: 한국국제협력단
    한근식. (2013). “Post-2015 개발의제와 녹색 ODA.” 국제개발협력 2013(2) 93-118
    발전대안 피다. (2018). ‘'새마을 ODA'에서 '코리아에이드'까지 박근혜 정부 개발협력의 퇴보.
     
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    Norwegian Agency for Development Cooperation(Norad). (2021). Norad’s action plan for greener development cooperation. Oslo: Norad
    Norwegian Ministry of Foreign Affairs. (2016). Common Responsibility for Common Future. Oslo: Norwegian Ministry of Foreign Affairs
    Organisation of Economic Co-operation and Development(OECD). (2019). OECD DAC Rio Markers for Climate Handbook. Paris: OECD
    Organisation of Economic Co-operation and Development(OECD). (2020b). Aid in Support of Environment. Paris: OECD
    Organisation of Economic Co-operation and Development(OECD). (2022). Development Co-operation Profiles – Unites States, Germany, Korea, Norway and Sweden. Paris: OECD
    Swedish International Development Cooperation Agency(Sida). (2019). Environment and climate change integration in Sida’s development cooperation. Stockholm: Sida 
    USAID. (2019). Environmental and Nature Resource Management Framework. Washington: USAID
    USAID. (2021). USAID Climate Strategy 2022-2030. Washington: USAID
     
    (웹사이트)
    대한민국 ODA 통합홈페이지. (2022). 출처: http://www.odakorea.go.kr/oz.main.OdaMain.do
    KOICA 개발협력 오픈 데이터 포털. (2022). 출처: https://www.oda.go.kr/opo/
    OECD. (2020a). ODA 2020 preliminary data OECD
    OECD. (2021) Climate Change: OECD DAC External Development Finance Statistics OECD
    OECD DAC. (2017) Climate-related development finance, A bilateral provider perspective OECD DAC. 출처: Climate-related development finance (tableau.com)
     
     
    * 본 칼럼은 2021~2023 동안 한국국제협력단(KOICA)이 추진한 “기후위기 대응과 개발협력: 탄소중립 미래 지향적 역량강화사업(시민사회협력프로그램)”의 일환으로 작성되었음. (관리번호 제2021-35호).
     

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