• [ODA녹색으로가다] 제26차 당사국총회와 우리나라의 과제, 그리고 개발도상국과의 협력 방향
  • 기후변화행동연구소
    조회 수: 902, 2021.12.29 15:28:10
  • 유엔기후변화협약(UNFCCC)의 제26차 당사국총회(COP26)가 지난 10월 31일부터 11월 13일 사이에 개최되었다. 당사국총회는 매년 열리는데, 작년에는 코로나19 때문에 한 번 쉬었기 때문에 COP26은 파리협정이 합의된 2015년 COP21 이후 6년 만에 가장 중요한 총회로 기대를 모았고, 아쉬운 점도 많았지만 그만큼 중요한 결정도 많이 타결되었다. 특히 파리협정 이후 구체적으로 합의가 되지 않았다는 이유로 다른 기후행동까지 연기할 구실을 주었던 파리협정 세부규칙(이른바 “Paris Rulebook”)이 완성되었다. 그래서 이 기사에서는 COP26의 결정이 우리나라에 어떤 과제를 주는지, 그리고 특히 이제 선진국의 일원이 된 우리나라가 개발도상국과의 관계에서 어떤 역할을 실천해야 하는지 살펴본다.

     

    글래스고 기후 합의가 주는 과제

     

    가장 중요한 결정은 총회를 마무리하는 “글래스고 기후 합의”에 정리되어 있는데, 각 항목이 우리나라에 즉각적인 대응을 요구한다. 첫째, 강화된 투명성 체계(ETF)가 요구하는 엄격한 온실가스 배출량 통계 기준이다. 현재 우리나라의 국가 온실가스 인벤토리 보고서는 1996년 IPCC 지침을 따르고 있는데, 2024년에 제출하는 격년 투명성 보고서(BTR)부터는 2006년 IPCC 지침을 따라야 한다. 글래스고 기후 합의는 또한 모든 당사국이 온실가스별 100년 기준 지구온난화지수(GWP100)를 2013년에 나온 IPCC 제1실무그룹의 제5차 평가보고서에서 제시한 대로 적용하도록 결정했다. 우리나라는 아직도 1995년에 나온 제2차 평가보고서(SAR)의 GWP를 국가 통계에 쓰고 있다. 개발도상국에는 어느 정도 유연성을 인정하긴 하지만, 전 세계가 같은 기준으로 온실가스 배출·흡수량을 산정하기 때문에 국제적으로 이전된 감축실적(ITMOs)의 활용을 2030 국가 온실가스 감축목표 및 2050년 탄소중립 시나리오 달성의 주요 수단으로 천명한 우리나라로서는 강화된 투명성 체계에서 국가 통계의 신뢰성을 인정받아야 이중계산 방지 등도 훨씬 수월해진다.

     

    이뿐만이 아니다. 우리나라가 2006년 IPCC 지침을 따르면 기존에 통계에 포함하진 않던 온실가스(NF₃)를 포함해야 하고, 각종 배출원의 배출계수도 수정해야 한다. 당연히 주무 기관인 환경부 온실가스종합정보센터(GIR)가 준비하고 있겠지만, 첫 번째 BTR 제출까지는 3년밖에 남지 않았기 때문에, 다른 부처 및 기초자료 생산 협회/기관 등과의 긴밀한 협조를 통해 국가 통계 체계 개선을 서둘러야 한다. 특히 자료 수집이 상대적으로 쉬운 공공기관이나 대기업에 비해 온실가스 배출권거래제나 목표관리제 대상이 아닌 사업장 및 건물이 2006년 IPCC 가이드라인을 적용하는 데는 지방자치단체와의 촌각을 다투는 협력이 필수적이다.

     

    둘째, 기후 재정 제공 약속(기존의 완화 재정 확대 및 적응재정 강화)의 실천이다. 2009년 유엔기후변화협약 COP15의 결과물인 코펜하겐 합의문에 따라 선진국들은 ‘의미 있는 기후변화 완화 조치와 시행을 위한 개발도상국의 요구 사항을 해결하기 위해 2020년까지 연간 1,000억 달러를 공동으로 동원’하겠다고 약속했었다.

     

    그러나 이 약속은 제대로 지켜지지 않았다. 선진국이 지원한 기후 재원은 2019년만 해도 약속보다 20% 이상 적은 796억 달러에 불과했다. COP26의 ‘글래스고 기후 합의’는 이런 상황을 일부 인정하고 선진국들이 ‘심심한 유감(deep regret)’을 표시했다. 게다가 영국의 국제구호기구인 Oxfam은 2017~2018년에 선진국이 지원했다고 주장하는 공적 기후 재원의 50% 이상이 원리금 상환을 전제로 하는 대출 형식이 중심이었다고 지적한다. 진정한 의미의 지원금은 절반이 되지 않았다(Oxfam, 2020). 지금보다 지원액이 늘어나더라도 대출금이 중심이 된다면 개도국들에는 외채, 즉 빚이 증가하면서 가뜩이나 코로나19로 힘든 살림의 회복과 재도약에 걸림돌이 될 수도 있다. 

     

    우리나라는 이 기후 재정 제공 약속을 실천에 옮기기 위해 추가 재원을 마련해야 한다. 일단, 우리나라는 이미 부족하다고 평가받은 기후 금융 지원에도 인색했다. ODI, 즉 해외개발연구소의 분석에 따르면 우리나라는 지금까지 3억2천만 달러의 기후 금융 지원을 약속해서 선진국 중 18위였다. 그런데 1억1800만 달러만 지원하여 공약 이행률이 36.9%에 불과하다. 금융지원 약속 상위 20개국 중 꼴찌다(ODI & HBF, 2021). 여전히 국제사회에서는 우리나라가 되도록 개발도상국의 지위를 인정받으려는 태도가 남아있는 듯한데, 이제는 선진국의 지위를 스스로 인정하고 이에 맞는 책임을 다해야 한다. 그러려면 개발도상국을 지원하는 예산을 대폭 확충해야 한다. 그리고 그 지원의 형태는 유상(EDCF, 대외경제협력기금)보다는 무상(ODA, 공적개발원조)에 중점을 두어야 한다.

     

    단, 무상원조는 그 내용이 중요하다. 비록 그 규모가 크지 않아서 많이 지적되지 않았지만, 지금까지 우리나라는 자연 생태계를 훼손하는 개발사업 지원에 치중한 개발협력 사업을 혁신해야 한다. OECD 개발원조위원회(DAC)의 통계에 따르면, 인프라(수송·통신) 부문의 비중이 지난 10년(2010~2019) 동안 우리나라 전체 양자 간 공적개발원조(ODA)의 26.8%로, 7.9%인 DAC 공여국 평균의 3.4배에 달했다(OECD.Stat, 2021).

     

    이제 우리나라는 ‘무조건 개발도상국이 원하는 부문을 지원하겠다’는 신참 공여국의 태도를 벗어나야 한다. COP26에서 지원 강화를 확인한 ‘산티아고 네트워크’와 기후기술센터네트워크(CTCN)는 개발도상국의 기후변화 대응 역량 강화를 위한 제도들이다. 가까이는 2030년, 멀리는 2050년이나 21세기 말까지의 기후 및 생태계 변화 전망은 우리나라의 과학계와 정부도 외국의 예측 모형을 도입해서 응용하는 수준을 잘 넘어서지 못하고 있다. 그렇다면 개발도상국, 특히 군소도서개발국(SIDS)과 같이 규모가 작은 나라들은 자신들의 개발 요구가 실제로는 장기적으로 자국의 자연과 경제를 해칠 수 있음을 제대로 이해하지 못한 결과일 수도 있다. 우리나라는 이제 대외협력 방향을 설정할 때 진정성을 갖고 개도국의 기후 및 생태계 영향까지 적극적으로 연구하여 개도국이 장기적으로 더 깨끗하고 안전한 환경에서 번영할 방안을 함께 모색하는 변화를 지금 당장 시작하길 추천한다.

     

    셋째, 기후역량강화 행동(ACE) 프로그램의 실질적 시행이다. 여전히 기후행동은 시민사회의 몫으로 치부되는 때가 많다. 그러나 도하 작업계획의 새 이름인 기후역량강화 행동은 정부와 산업계의 온실가스 배출에 항의하는 환경운동만을 가리키지 않는다. COP26은 ACE를 지원하는 글래스고 작업계획을 승인했다. ACE의 6대 요소인 (성인지적이고 참여적인) 교육, 훈련, 시민의 인식, 시민의 정보 접근, 시민의 참여, 지역 내 및 국제 협력을 위해 정부도 행정력과 재정을 투입해야 한다. 기후역량강화 행동 프로그램이 목표를 제대로 달성할수록 우리나라는 대통령이나 다수당의 정책이 기후변화 대응을 우선순위에 둘 수밖에 없어진다. ACE의 성공은 COP26에서 함께 재승인된 마라케시 파트너십이 지방정부, 기업, 투자자들의 기후행동을 강화하는 데도 핵심적인 역할을 하리라 기대된다.

     

    국제메탄서약과 산림손실·토지황폐화 방지 글래스고 선언의 과제

     

    그리고 글래스고 기후 합의에는 포함되지 않았지만 COP26 시작을 알린 세계정상회의(11월 1~2일)에도 우리나라에 숙제를 준 결정이 있었다. 첫째, 2021년 9월 17일 주요경제국포럼(MEF)에서 미국과 유럽연합이 처음 가입을 촉구한 ‘국제메탄서약’에 COP26의 세계정상회의에서 우리나라를 포함하여 세계 메탄 배출량의 50%, GDP의 70%가 넘는 100여 국가가 참여했다. 2030년까지 2020년 대비 전 세계 메탄 배출량 최소 30% 감축하겠다고 약속했다. 우리나라가 국제메탄서약에 가입하기 위해 2030년 온실가스 감축목표 상향안도 마지막에 일부 수정되었는데, 탈루 관리기술 개발 및 관리강화(에너지), 저메탄 사료 보급(농축수산), 메탄가스 회수(폐기물) 등을 통해 2030년까지 2020년 메탄 배출량보다 약 30%를 줄이는 목표를 세웠다(Government of the Republic of Korea, 2021).

     

    그러나 연료·원료용 메탄은 생산과 수송 과정에서도 탈루가 발생하고 꼭 연소하지 않더라도 대기 중에서 산화하여 이산화탄소를 발생시킴으로써 추가로 지구온난화 효과를 일으킨다(Shindell & Saunois, 2021). 단순히 지금 당장 석탄보다 온실가스를 덜 배출한다는 이유로 천연가스(LNG)를 친환경 원료인 듯이 쓰고 수소경제의 초기 단계에도 수소 생산을 구실로 막대한 천연가스 수입을 정당화하는 현재 정책 방향은 국제메탄서약 가입 취지와 어긋난다(Howarth & Jacobson, 2021). NDC에 국제메탄서약을 명문화한 이상, 실제로 메탄의 생애주기를 고려하여 근본적으로 온실가스 배출량을 감축할 수 있는 정책을 구체화해야 하겠다.

     

    둘째, 산림손실·토지황폐화 방지 글래스고 선언도 세계정상회의에서 나왔다. 우리나라를 포함하여 141개국이 2030년까지 산림 손실과 토지 황폐화를 막고 복원하겠다고 약속했다. 1990~2018년 기준으로 연평균 약 87.2 km², 즉 약 7년마다 서울시 전체 면적(약 605 km²)만큼의 산림이 사라지고 있는 우리나라는 지금까지의 개발행태를 완전히 혁신해야 하고, 중앙정부와 지방자치단체의 공동 협력이 매우 중요해졌다.

     

    중앙정부는 2020년부터 시행한 생태계서비스 지불제뿐만 아니라 미국에서도 논의 중인 토양탄소보전 지불제 등의 토지황폐화 방지 정책을 과감하게 도입하고, 지방자치단체는 이러한 정책환경 변화가 삶의 질을 향상할 뿐만 아니라 주민의 실질 소득 증가와 지역의 장기적 발전 가능성을 여는 방안이 될 수 있는지 별도의 전담 조직을 마련하여 구체적인 로드맵을 시행해야 한다. 더불어, 때마침 2022년에 서울에서 열리는 제15차 세계산림총회(https://wfc2021korea.org)가 산림 보전 및 회복에 관한 국가적인 관심을 다시 불러일으키는 기회가 되면 더욱더 좋겠다.

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    (UNFCCC COP26에 이은) CBD COP15 및 UNCLOS IGC-4 대응 과제와 개발도상국 협력

     

    글래스고 기후 합의의 타결로, 매우 미흡하지만 국제사회가 기후변화 공동 대응을 위한 큰 관문을 통과했다. 그런데 인류와 전 지구 생태계의 지속가능한 미래에 파리협정 못지않게 큰 영향을 미칠 합의가 2개 더 남아 있다. 하나는 2022년 5월 중국의 쿤밍에서 열리는 생물다양성협약(CBD) 제15차 당사국총회(COP15)에서 결론이 날 것으로 예상되는 ‘포스트 2020 글로벌 생물다양성 프레임워크’이고, 다른 하나는 빠르면 2022년 상반기에 열리는 유엔해양법협약(UNCLOS) 제4차 정부 간 회의(IGC-4), 늦어도 2025년까지 통과될 것으로 예상되는 ‘국가관할권 이원지역의 해양생물다양성(BBNJ) 협정’이다.

    CBD와 UNCLOS의 중요 결정은 이미 COP26의 글래스고 기후 합의에서도 예고했다. ‘해양 및 육지’에 관한 새로운 행동(해양에 관한 국제회의 연례화, 육지와 기후변화에 대한 새로운 정책 촉구), ‘자연과 생태계’의 중요성 인식(자연의 역할이 없으면 지구온난화 1.5°C 억제가 불가능함, 당사국의 자연과 생태계 ‘보호, 보전, 복원’을 장려)을 명시했기 때문이다. 구체적인 내용이 포함되지 않은 것은 두 국제협약의 결정이 수개월 내에 이뤄질 것으로 예상하기 때문이었기 때문일 수도 있다.

     

    모든 CBD 회원국이 검토하고 있는 포스트-2020 GBF 초안(CBD, 2021)은 선진국이 개발도상국에 매년 미화 2천억 달러를 지원해야 한다고 목표를 제시한다. 선진국들이 파리협정의 재정 공약도 지키지 못하는 상황에서 그 2배 지원액에 합의할지는 확실하지 않지만, 개발도상국의 지원 요구가 그만큼 강력하다고 이해할 수 있다. 이미 관련 연구 결과는 연간 2천억 달러 지원이 개발도상국에 최소한의 필요임을 보였다(Deutz et al., 2020).

     

    IPBES, 즉 ‘생물다양성 및 생태계서비스에 관한 정부 간 과학-정책 플랫폼’은 생물다양성 및 생태계서비스에 관한 전 지구 평가보고서에서 앞으로 2050년까지 일어날 기후변화는 방금 지적한 각종 개발 사업보다 더 많이 생물다양성을 해칠 것으로 전망한다. 그런데 최근 공개된 세계은행의 분석에 따르면 개발도상국은 생태계 훼손으로 2030년만 되어도 국내총생산이 최대 20%까지 감소할 수 있다. 기후 재정을 더 마련하는 데도 어려울 수 있겠지만 개발도상국의 필요와 요구가 명확한 만큼, 우리나라는 CBD COP15에서 진정성 있는 재정지원안을 내놓아야 하고, 지금부터 남은 시간 동안 공적개발원조 재원을 찾기 위해 최선을 다해야 하겠다.

     

    역시 UNCLOS 회원국이 검토하고 있는 BBNJ 협정 초안(UNCLOS, 2019)도 선진국의 개발도상국 지원을 포함한다. BBNJ 협정 초안은 파리협정이나 포스트-2020 GBF 초안과는 달리 지원 규모를 명시하지는 않았다. 그러나 BBNJ 역량 강화와 해양기술 이전을 위해 재정 지원이 필요함을 제52조에서 규정한다. 그리고 제52조 제1항은 필요한 재정을 충분히 마련하여 투명하게 지원돼야 한다고 제안한다. 우리나라가 개발도상국의 역량 강화를 위한 지원에는 경험이 많지 않을 것이다. 특히 지금은 일반인에게는 친숙하지 않은 UNCLOS의 새로운 규제에 대응하기도 버거울 수 있다. 그러나 주로 개발도상국 지원이 목적인 녹색기후기금 사무국, 기후기술센터네트워크 협력연락사무소, 글로벌녹색성장연구소가 있는 우리나라의 경험과 역량을 해양 생물다양성 협력에서도 발휘한다면 삼면이 바다, 즉 국가관할권 이원지역(ABNJ)으로 둘러싸인 우리나라로서는 전 지구적인 지속가능성 강화 노력에도 이바지하면서 개발도상국과의 관계도 진작시킬 수 있을 것이다.

     

    머뭇거릴 시간이 없다

     

    기후변화와 생물다양성 위기는 인류의 장기적 지속가능성을 위협하기 시작했다. 비록 문제를 일으킨 선진국들이 주도하고는 있지만, 유엔의 3개 환경 관련 협약(UNFCCC, CBD, UNCLOS)을 활용한 기후변화 대응과 생물다양성 보존을 위한 노력은 우리나라에 전에 없었던 정책의 개발과 강화, 조속한 시행을 요구한다. 정부와 국회가 현실적으로 국가 차원의 대응 효율을 떨어뜨려 온 부처 간 칸막이 현상을 제거하고 국가의 인적·물적 자원을 유기적으로 연계 투입하여, 국제사회, 특히 개발도상국의 기대에 부응할 뿐만 아니라 국민의 삶의 질 향상에도 성공할 방안을 치밀하게 준비하고 시행하길 기대한다. 그리고 타이밍이 중요하다. 머뭇거릴 시간이 없다.

     

    2-Table02.png

     

    사사(acknowledgement)

    이 연구/논문은 2021~2023 동안 한국국제협력단(KOICA)이 추진한 “기후위기 대응과 개발협력: 탄소중립 미래 지향적 역량강화사업(시민사회협력프로그램)”사업과 연계된 자료를 활용한 연구 결과물임. (관리번호 제2021-35호).

     

    참고문헌

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    CBD. (2021). First Draft of the Post-2020 Global Biodiversity Framework. (CBD/WG2020/3/3). Convention on Biological Diversity (CBD).

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    Deutz, A. et al. (2020). Financing Nature: Closing the global biodiversity financing gap. The Paulson Institute, The Nature Conservancy, and the Cornell Atkinson Center for Sustainability.

    Government of the Republic of Korea. (2021). The Republic of Korea’s Enhanced Update of its First Nationally Determined Contribution.

    Howarth, R. W., & Jacobson, M. Z. (2021). How green is blue hydrogen? Energy Science & Engineering, 9(10), 1676–1687.

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    Shindell, D., & Saunois, M. (2021). The role of anthropogenic methane emissions in bridging the emissions gap. In UNEP, Emissions Gap Report 2021: The Heat Is On – A World of Climate Promises Not Yet Delivered (pp. 47–55). United Nations Environment Programme (UNEP).

    UK Government. (2021). COP26: The Negotiations Explained.

    UNFCCC. (2021). Outcomes of the Glasgow Climate Change Conference - Advance Unedited Versions (AUVs). United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC).

    UNGA. (2019). Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction. United Nations General Assembly (UNGA).

     

    박훈 연구위원

     

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