• 농지전용 실태와 태양광발전
  • 기후변화행동연구소
    조회 수: 1034, 2021.04.22 15:02:18
  • 최소한 주곡만은 자립하여 혹시 있을 국제적인 식량 비상사태에 대비하자는 식량자급론을 지지하는 측에서는 재생에너지, 특히 태양광발전을 위한 부지가 식량생산용 경지를 크게 잠식할 것이라는 우려를 제기한다. 그들은 기후위기로 국제적인 식량부족 사태가 발생할 확률이 높아지기 때문에 더욱더 식량자급기반을 마련할 것을 주장한다. 이런 주장에 따르면, 기후위기 극복을 위해 확대하는 태양광발전이 기후위기로 인한 식량부족 사태를 부추기는 모순에 직면하게 만든다. 그런데 만약 기후위기로 식량이 부족해지고 가격이 폭등할 것으로 예측되어 재생에너지를 위한 토지전용이 허용되지 않아야 한다면, 같은 논리로 다른 용도를 위한 토지전용도 더욱 제한되어야 할 것이다. 현재의 토지이용과 전용의 실태를 파악하여 과연 우리가 식량자급론과 기후위기 식량부족론에 적절히 대응하고 있는지를 알아볼 필요가 있다.  

     

    태양광 괴담과 태양광 발전부지 필요량

     

    태양광 패널의 반사도가 높아 눈이 부셔 운전에 방해가 된다든가 전자파가 많이 나와 소가 낙태를 했다든가 하는 어이없는 태양광 괴담이 돌았던 적이 있었지만 대부분 과학적 근거를 통해 반박되었다. 그다음 태양광발전을 반대하던 사람들의 일견 합리적으로 보이는 논리는 태양광 부지 조성과정에서 숲이 파괴된다는 것이다. 아래 <그림1>과 같은 산지태양광은 숲의 탄소 흡수량과 태양광발전의 배출량 감축 간의 정량적 계산이 관심을 불러일으키지 못하고, 주변의 주민들에게 큰 반발을 불러오고 이런 사진을 보는 일반인에게도 감성적으로 태양광에 대한 반감을 일으킨다. 

      

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    태양광 설비를 어디에 설치하건 햇빛을 받는 공간을 차지하는 만큼 재생에너지로 100% 에너지를 수급하기 위해서는 상당량의 토지를 이용하는 것은 불가피하다. 우리가 전기, 열, 산업에너지 등 모든 에너지를 재생에너지로 충당하려면 지금보다 많은 전기를 재생에너지로 생산해야 한다.

     

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    위의 <표1>을 보면 주택, 상업 및 공공 건축물, 공장 등 이미 토지나 산지가 아닌 타용도로 사용되고 있는 부지를 활용하여 설치할 수 있는 태양광이 140GW에 불과하고 나머지 대부분을 이루는 479GW 용량의 부지를 새로이 발굴해야 한다. 1.5ha의 부지에 대략 1MW의 태양광을 설치할 수 있다면[1] 479GW를 위해서는 최대 7,185 km2의 면적이 필요하다. 태양광 패널의 효율이 높아지는 만큼 그 면적이 줄어들겠지만, 최소 5,000 km2의 면적은 필요할 것이다. 이는 남한의 5%에 해당하는 면적이다. 

     

    경작면적의 변화와 경지전용 실태

     

    우리나라의 경지면적은 개간과 간척으로 초기에는 증가하다가 1975년 약 224만ha를 정점으로 이후에는 경지전용과 유휴지 증가로 인해 2015년 168만ha까지 줄어들었다[2]. 줄어든 경지면적은 1975년 최대치보다 65만ha, 즉 6,500 km2다. 산림은 1975년 657.5만ha에서 2015년 633.5만ha로 축소되어 24만ha, 즉 2,400 km2이 줄어들었다[3]. 그간 농지와 산지의 전용면적이 8,900km2에 이르렀는데, 이 면적은 재생에너지 100%에 도달하기 위해 필요한 태양광발전소 면적보다 넓다. 2015년이면 아직 태양광발전이 본격적으로 보급되기 전이니, 아래의 농지 및 산지 면적의 변화는 대부분 도시화와 공업화에 따라 필요하게 된 주택, 상업건물, 공장 등 건축물과 그 부속부지, 그리고 도로, 공원 등 공공시설의 확대 때문일 것이다. 식량자급론자의 주장과는 다르게, 많은 토지가 다른 용도로 전용되었음을 알 수 있다.

     

     

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    태양광발전이 본격적으로 시작된 2010년대 이후의 농지전용 실태를 파악하고 그 중 태양광발전을 위해 얼마나 많은 토지가 전용되었는지 살펴보자. 

     

     

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    <표3>의 경작면적 변화 추이로부터 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

     

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    <표3>에서 알려진 경지 축소면적에서 태양광발전을 위해서 실제 얼마나 전용되었을까?

     

     

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    <표4>에서 보면 태양광발전을 위해 최근에 농지전용면적이 증가했지만, 비중은 크지 않음을 알 수 있다. 그리고 이 면적은 2013년부터 유휴지로 경작하지 않은 농지 총면적의 23.3%에 불과하다. 여러 가지 이유로 농사지을 수 없는 땅만 잘 활용해도 현재 태양광 전용면적을 충분히 충당하고도 남는다는 것을 알 수 있다.

     

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    참고로 산지전용 태양광 면적의 추이는 <표5>와 같다. 지난 정부 때 규제완화로 산지태양광이 증가하다 사회적 문제가 되어 규제가 강화되면서 최근에 산지전용이 감소하고 있음을 알 수 있다.

     

    작물별 경지면적 추이와 곡물생산 면적

     

    현재 우리나라의 경지면적은 여러 이유로 지속적으로 감소하는 형편이며 특히 주곡생산에 활용되는 논의 면적이 주로 줄어들고 있다. 우리나라 식량자급률이 지속해서 떨어져 2019년 현재 45.8%, 곡물자급률은 21%에 불과하다. 곡물자급률이 10년 새 8.6%나 떨어졌다.[4] 식량자급률보다 곡물자급률이 낮은 것은 많은 사료곡물을 수입하여 육류를 생산하기 때문이다. 그간 식량자급론을 활용하여 식량 및 곡물자급률을 올리고 농지를 보존하려 했지만, 양쪽 모두에서 실패했다. 농지보전에 실패한 원인을 공업화와 도시화의 압박이 강해서라고 설명할 수 있지만, 논이 밭으로 전용되고 많은 농지가 유휴지로 버려지고 있는 것은 우리나라 농업경제 내부의 문제일 것이다.

     

    이를 더 정확히 파악하기 위해서는 우리나라 총 경지면적에서 곡물 생산에 활용되는 면적의 추이와 채소, 과일, 향신료 등 보조식품 혹은 기호식품 생산되는 농지면적의 추이를 살펴볼 필요가 있다. 

     

     

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    <표6>에서 곡물 작물과 비곡물 작물 경작면적 추이를 요약하면 다음과 같다.

     

     

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    이 곡물별 경작면적 추이로부터 다음의 사실을 알 수 있다.

     

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    맺는말과 향후 방향

     

    앞에서 여러 실제 자료를 토대로 농지전용 실태를 파악하여 태양광발전을 위한 농지전용 반대의 주 근거인 식량자급론이 실제 데이터 상으로나, 경제적으로나 뒷받침되고 있지 않음을 논증하였다.

     

    농지전용은 농업경제 외부의 필요와 농업경제 내부의 논리에 의해 진행되었다. 도시화와 공업화에 따른 상업용지, 택지, 공장부지의 확대에 따라, 그리고 도시생활의 편리함을 위한 도로, 공원 등의 공공시설을 위해 전용되었다. 실제로 태양광 부지로 전용된 농지면적의 비중은 미미했다.

     

    농업경제 내부의 논리, 즉 수익성의 논리에 따라 농지가 활용되었다. 주곡인 미곡에 대한 보호무역에 따라 쌀값이 국제가보다 높게 형성되어 있음에도 많은 논이 밭으로 전환되었다. 쌀농사가 수지가 맞지 않아 다른 밭작물 농사를 짓기 시작했다는 뜻이다. 이전에는 밀, 보리, 콩, 조, 고구마, 감자 등의 생산을 위해 활용되었던 밭이 이제 대부분 수익성이 높은 비곡물 작물 재배에 활용되고 있다. 아울러 여러 이유로 많은 땅이 유휴지로 버려지고 있다. 요약하자면, 농업경제의 수익성 논리로 곡물생산면적이 계속 줄어들고 있다.

     

    에너지전환 과정에 막대한 태양광발전부지가 필요한바, 이를 어떻게 조달할 것인가에 대해 새로운 논리에 따라 해답을 구해야 할 것이다. 기후위기가 어떤 나라, 어떤 계층도 피할 수 없는 전 지구적 문제이고 보면, 국제적 협력을 통한 기후위기 극복이라는 차원에서 에너지전환을 위한 토지전용의 문제를 다루어야 할 것이다. 식량자급론이 최악의 경우를 대비하여 최소한의 방어수단을 가져야 한다는 점에서 나름대로 의미 있는 이론이라는 점을 고려하여, 에너지전환을 위해 모든 종류의 토지와 부지를 더 효율적으로 사용할 수 있는 방안 또한 강구해야 할 것이다. 이에 대해서 향후 추가적인 연구가 필요하다.

     

    [1] KEI 포커스, 환경정책평가연구원, 박종윤, 이영준, 이후승, 이병권, 2019년 8월 31일.

    [2] 2019년 농업면적 통계, 통계청.

    [3] 2015년 산림기본통계, 산림청.

    [4] 연합뉴스, 2020년 10월 4일, https://www.yna.co.kr/view/AKR20201003053900530

     

    김재삼 전문위원

     

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