• 신안 주민참여 이익공유 태양광발전사업 사례 분석
  • 기후변화행동연구소
    조회 수: 2668, 2023.09.21 15:17:45
  • 2.1 사례 분석의 배경

    2.1.1 사례 분석의 목적

     

    신·재생에너지 발전은 기후위기 대응의 한 방법으로 에너지전환의 중요한 부분을 차지한다. 본 사례 분석의 목적은 어려운 시기에 성공적 사례로 이야기되는 신안군의 주민 참여 이익공유 태양광발전 사업모델 분석을 통해 다른 지역에서 누구나 쉽게 따라 하고 적용하기 편리하게 하는 것이다. 통상 기업이 자사의 경쟁우위 요소를 모방 불가능하게 하는 방향과는 정반대다. 이를 위해 가능한 한 정책의 근거와 실행 내용을 설명할 수 있는 데이터를 제시하려 노력했다. 이를 통해 답을 제시하는 것이 아니라 더 풍부한 궁금증과 논의의 계기로 활용되었으면 한다. 이러한 과정을 통해 주민 참여 이익공유 태양광발전 사업이 널리 퍼졌으면 하는 바람이다.

     

    본 사례 분석은 신안의 신·재생에너지 발전사업 중에서 태양광발전사업을 중심으로 분석하였다. 현재 해상풍력사업도 추진 중이지만 태양광발전이 상업운전 중으로 전체적인 사업과정에 대한 이해는 물론 사업구조와 금융구조 등의 파악이 가능하고 특히 수익성에 대한 분석도 가능하기 때문이다. 또한 태양광 발전사업 전체과정 중에서도 주민참여 이익공유에 중점을 두었다. 거대한 담론보다는 사업은 돈이라는 관점에서 법적(legal), 회계적(accounting), 세무적(tax) 관점을 포괄해서 분석하였다. 신안 모델이 정답은 아니지만, 모델 분석에서도 답을 제시하기보단 각계 전문가들에게 신안 모델을 계기로 주민참여 이익공유 태양광발전사업에 대해 다양한 질문과 고민을 할 수 있는 계기를 마련하고자 하였다. 전문적 능력이 모자라는 부분이 많지만 신안군의 사례를 법적인 근거와 구체적인 데이터를 중심으로 자세히 서술해서 필요한 사람이나 기관은 누구나 그 근거를 쉽게 찾아보고 그 근거에 기반하여 창조적으로 고민하고 적용하는 데 도움이 되었으면 한다.

     

    본 사례 분석은 근본적인 한계를 지닌다. 태양광발전사업 전체가 아니라 주민참여에 중점을 두고 분석하여 태양광발전사업 전체를 아우르지 못하였다는 점이다. 현재 태양광발전사업에 있어서 주요 쟁점이 되는 지자체의 태양광발전시설 이격거리 규제나 재생에너지 공용망 확충과 계통연계 문제 등 시급하고 중요한 문제에 대해서는 전문가의 별도의 연구를 기대해 본다.

     

     

    2.1.2 신안군 소개

     

    전라남도 남서부에 위치한 신안군은 유인도 72개, 무인도 953개 등 1,025개 섬으로 이루어져 섬의 수가 국내 전체 섬의 약 25%를 차지하는 다도해로 이루어진 군이다. 행정 구역으로는 2개 읍과 12개 면으로 구성된 총면적 655.60 ㎢ 로 전국 면적의 0.65%, 서울시 면적의 1.08% 규모이다. 공간면적은 12,654 ㎢ 로 서울시의 약 22배에 이르고, 주요 토지구성은 임야가 49.60%, 밭이 16.42%, 논이 15.73%이고 염전이 5.64%로 구성되어 있다. 2022년 9월 말 기준 인구는 38,981명으로 전국 약 5,155만 명의 0.074%, 서울시 943만 명의 약 0.4% 규모이다. 2021년 기준 재정자립도는 6.61%로 전국 평균인 45.2%, 최고인 서울시 76.3%에 비하여 전국 최하위권이다(통계청).

     

    신안군은 담대한 주민참여 이익공유 신·재생에너지 발전계획을 수립하여 추진 중이다. 신안군이 추진하는 신·재생에너지 사업내용은 아래 [표 1]과 같다(박우량, 2020).

     

     

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    신안군은 타지역보다 좋은 일조량과 여러 개의 섬이라는 특징 때문에 타지역보다 저렴한 토지가격 및 대규모 태양광발전 사업이 가능한 대규모 염전과 농지 등으로 이루어져 있다는 점에서 전국 최고의 태양광 입지 여건을 갖추었으며, 서울시의 22배에 이르는 공간면적, 서남해안 최고의 평균 효율성 및 육지 이격거리 및 낮은 수심으로 인한 전국 최고의 해상풍력 입지 여건 덕분에 이렇게 담대한 주민참여 신·재생에너지 발전사업을 추진할 수 있다고 주장한다(박우량, 2020). 신안군은 이러한 주민참여 신·재생에너지 발전사업을 통해 재정자립도가 전국 최하위권인 지역경제 활성화와 인구소멸 고위험지역[1]인 군의 인구 유입 증대를 목표로 삼았다(박우량, 2020).

     

     

    2.1.3 왜, 지금 신안모델인가?

     

    기후변화에 관한 정부 간 협의체(IPCC)는 2023년 3월 13일부터 3월 19일까지 스위스 인터라켄에서 열린 58차 총회에서, 통합적인 단기 기후행동의 시급성을 강조한 “IPCC 제6차 평가보고서(AR6) 종합보고서”를 만장일치로 승인했다. 2023년 3월 20일 발표된 보고서에 의하면 앞으로 10년간이 지구의 미래를 결정짓는 가장 중요한 시간이 될 것이라고 경고한다. IPCC는 단기대응으로 지속가능발전을 향한 적응행동과 완화행동을 통합한 기후 탄력적 개발(climate resilient development) 경로의 중요성을 지적하면서, 지속가능한 미래를 확보하기 위해 행동할 수 있는 시간은 빠르게 감소했으며, 기후 탄력적 개발 경로로의 전환을 위해서는 시민사회 및 민간 부문과 함께 정부의 역할이 중요하다고 강조한다(박진, 2023).

     

    그러나 2023년 3월 21일 발표된 정부의 “탄소중립·녹색성장 국가전략 및 제1차 국가 기본계획”(한덕수, 2023)은 산업계의 입장을 반영하여 원전과 재생에너지의 조화를 명분으로 한 핵발전 확대, 해외 감축 온실가스 감축 지원을 통한 400만 톤 전가, 규제 개선을 통한 불확실 기술에 책임과 위험을 떠넘긴 계획으로 평가받는다.

     

    이러한 상황에서 에너지전환은 더더욱 시급한 과제로 부각되었다. 에너지전환은 전 지구적 기후위기 대응뿐만이 아니라 국가의 산업을 위한 전략적 관점에서도 중요하다. RE100[2]이나 탄소국경세[3] 도입이 논의되는 상황에서 탄소배출이 많은 산업구조를 가진 우리나라로서는 더더욱 그 중요성이 부각된다. 또한 인구소멸 고위험지역인 신안군의 지역소멸에 대응하는 산업적 관점에서도 의미가 있다.

     

    신안군이 제시한 2021년 9월 30일 현재 “신안군의 태양광발전 설치현황”에 의하면 신안군에는 2006년 6월 1일부터 2,190개의 태양광발전 시설이 허가되었으며 그 총발전용량은 879MW에 이른다. 산업통상자원부의 자료에 따르면 2022년 12월 31일 기준, 신·재생에너지의무할당제(RPS) 대상 설비로 확인 완료된 주민참여형 태양광발전소 현황은 전국 총 183개소 약 961MW이며, 기초지자체별 주민참여형 태양광발전소 현황은 [표 2]와 같다. 신안군이 183개 중에 83개로 45.36%를, 발전용량기준 961MW중 380MW로 39.54%를 차지한다. 전국의 주민참여형 태양광발전 비중만으로도 신안군의 주민참여 이익공유 태양광발전 사례를 분석할 필요성이 있다.

     

    기후위기에 빠르게 대응하는 한 방편인 에너지전환이라는 시급한 과제를 지방정부가 주도하여 그 성과를 나타냈다는 점에서 신안 사례연구는 특별히 중요하다. 차후에 살펴보듯이, 여러 가지 조례를 기반으로 시행 중인 신안 주민참여 이익공유 태양광발전 모델은 지금도 지속적인 조례 개정을 통해 진화해가고 있으며, 그 선도적인 성격으로 인해 관련 법령이나 중앙정부의 규정 등의 개정에도 큰 영향을 미치고 있다. 또한 주민참여 태양광발전 사업 추진 경험을 바탕으로 주민참여 해상 풍력발전도 커다란 규모로 추진 중이다. 이러한 주민참여 이익공유 태양광발전 모델을 다른 지역에도 적용하기 위해서는 신안군의 주민참여 이익공유 태양광발전 모델에 어떠한 특징과 한계가 있는지, 앞으로도 어떤 점들이 보완되어야 하는지 살펴볼 필요가 있다.

     

     

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    정부의 주민참여형 태양광발전 사업을 간단히 정의하면, 발전용량 500kW 이상의 규모로 발전소로부터 반경 1km에 거주하는 주민 최소 5명 이상이 지분, 채권, 펀드의 형태로 참여하여 발전 수익을 공유하는 것이다(유휘종, 2022). 정부의 태양광발전 주민참여 촉진정책은 일정 조건에 따른 REC 추가가중치 제공과 주민참여자금의 대출로 구성되어 있다(유휘종, 2022).

     

    정부의 주민참여 신·재생에너지 발전사업 정책은 1987년 12월 4일 제정되고 1988년 1월 1일 자로 시행된 법률 제3990호 『대체에너지개발촉진법』을 2004년 12월 31일 전부 개정하여 2005년 7월 1일 시행된 법률 제7284호 『신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법』에 기반한다. 그 구체적 근거는 신·재생에너지 발전소의 주민 수용성을 높이고 상생협력을 촉진하기 위하여 신·재생에너지 발전사업에 대한 지역주민의 참여와 인센티브 제공에 관하여 법률에 근거를 마련하고자 2020년 10월 20일 일부 개정하여 2021년 4월 21일 법률 제17533호로 시행된 『신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급촉진법』 제27조의2 신·재생에너지 발전사업에 대한 주민참여에 규정되어 있다. 신·재 생에너지 설비가 설치된 지역의 주민은 1. 신·재생에너지 발전사업에 출자하는 방식, 2. 신·재생에너지 발전사업을 목적으로 하는 협동조합에 조합원으로 출자하는 방식, 3. 그 밖에 산업통상자원부장관이 정하는 방식 중 어느 하나에 따른 방식으로 해당 지역의 신·재생에너지 발전사업에 참여할 수 있다. 또한 주민참여로 인한 가중치로 발생한 수익은 지역주민에게 제공하여야 하고, 지역의 범위 및 지역주민에게 제공하는 수익과 관련한 기준·절차·내용, 그 밖에 필요한 사항은 산업통상자원부장관이 정하게 되어 있다.

     

    먼저 REC 추가가중치 제공정책을 살펴보면, 산업통상자원부는 「신‧재생에너지 공급 의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리‧운영 지침」에서 그 내용을 정하는데 <별표2> 신·재생에너지원별 가중치에서 주민참여와 관련된 내용을 상세히 규정한다.

     

    재생에너지 발전사업에 주민이 일정비율 이상 참여할 경우 인센티브를 부여하고 주민 참여에 따른 REC 추가가중치 수익을 주민 간 공유하도록 하는 주민참여사업 제도는 재생에너지 발전사업의 주민 수용성을 제고하기 위해 2017년 도입되었다. 2017년 1월 6일 일부 개정되고 시행된 산업통상자원부 고시 제2017-2호에 주민참여형 신·재생발전사 업에 신·재생에너지 공급인증서 가중치 우대제도를 도입하여 지역주민이 일정규모 이상의 태양광발전사업에 일정비율 이상 참여시 신·재생에너지 공급인증서 우대가중치를 제공하기 시작하였고, 2018년 6월 26일 일부 개정되고 시행된 산업통상자원부 고시 제2018-130호에서는 주민참여 활성화를 위해 주민참여사업 태양광 용량기준을 1MW에서 500kW로 완화하였고, 주민참여방식을 지분형뿐만 아니라 채권·펀드형으로 다양화하였다.

     

    2023년 4월 17일 일부개정 이전에 신안모델에 적용되었던 내용은 2023년 3월 28일 일부 개정되어 현재 시행 중인 산업통상자원부고시 제2023-37호 「신‧재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리‧운영 지침」에 그 상세 내용이 규정되어 있다.

     

    상기 운영지침에 따른 태양광발전에 있어서 주민참여 활성화를 위한 추가가중치를 제공하는 인센티브를 살펴보면 다음과 같다.

     

    지침 <별표2> 신·재생에너지원별 가중치 15.에 따르면, 『송·변전설비 주변지역의 보상 및 지원에 관한 법률』 제2조를 따라 송전선로 주변지역 중 2014년 7월 29일 이후에 준공된 76만 5천 볼트 이상 송전선로의 주변지역 내 일반부지에 직접 설치하는 태양광 발전소로써 주민참여율 즉 토지출자를 포함하여 발전소 건설을 위한 총사업비 대비 주민이 투자한 금액의 비율이 30% 이상인 경우에 대해서는 일반부지에 직접 설치하는 경우의 공급인증서 가중치에 1.2를 곱한 값을 공급인증서 가중치로 적용한다.

     

    <별표2> 16.에 따르면 지분참여의 경우 지분참여금액, 채권참여의 경우 채권발행액, 펀드참여의 경우 펀드모집액으로 산정되는 주민이 참여한 금액이 자기자본 및 총사업비의 일정비율 이상일 경우 우대가중치를 적용하는데, 추가가중치 적용기준은 자기자본의 10% 및 총사업비의 2% 이상 참여시 최종가중치부여값 +0.1, 자기자본의 20% 및 총사업비의 4% 이상 참여시에는 최종가중치부여값 +0.2를 부여한다.

     

    <별표2> 17.에 따르면 『지방자치법』 제2조 제1항에 따른 『지방공기업법』에 따른 지방공사와 공단 포함한 지방자치단체가 부지(해상포함)를 발굴 또는 제공하고, 사업자가 참여하여 이익을 공유하는 등의 설비용량 500kW이상 태양광발전소에 지방자치단체 참여형 재생에너지 발전사업의 경우에는 0.1의 추가가중치를 부여할 수 있으며, 가중치 적용을 위한 세부사항은 공급인증기관의 장이 정하는 세부 기준을 따른다.

     

    <별표2> 18.에 따르면 『신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법』 제27조 및 「신·재생에너지 집적화단지 조성·지원 등에 관한 지침」 제10조에 따라 장관이 인정한 지방자치단체 주도형 신·재생에너지 발전사업의 경우에는 집적화단지 지침 제3조에 따른 실시기관에 최대 0.1의 범위 내에서 우대가중치를 부여할 수 있으며, 가중치 적용을 위한 세부사항은 공급인증기관의 장이 정하는 세부 기준을 따른다. 단, 제17호와 제18호는 중복하여 적용하지 않는다.

     

    이러한 내용은 현재에는 산업통상자원부고시 제2023-73호에서 일부 미비한 점을 보완하기 위하여 2023년 4월 17일 일부 개정되어 시행 중이다. 그 변경된 주요 내용은 규정 제7조의2 주민참여사업의 추가가중치 부여와 제7조의3 지역주민에게 제공하는 수익과 관련한 기준·절차·내용의 신설과 <별표2>의 상세화로 나타났다. 그 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 현재 주민참여사업 제도는 고시 <별표2>의 비고를 통해 규정 중이나, 『신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법』 제27조의2와의 관계를 명확히 규정하고 제도 개선에 따른 규율 사항 증가를 효율적으로 반영하기 위해 규정 제7조의2 제1항을 별도로 신설하여 주민참여 REC 추가가중치 부여에 관한 내용을 구체화하였다. 둘째, 규정 제7조의2 제2항, 제3항 및 <별표2의2>를 신설하여 참여 대상 주민 등의 범위에 농축산인 등을 추가하고 지역적 범위를 재편·확대하였다. 이를 통해 농·축산인을 참여 대상 주민의 범위에 포함하여 혜택 대상을 확대하였고, 법인을 통한 참여를 고시에 명문화하여서 그 범위를 제도 취지에 맞게 구체화하였다. 또한 발 전원별로 참여 대상 지역의 범위를 조정, 대규모 발전사업(100MW 이상)에 대한 참여 대상 지역의 범위를 직접 이해관계가 인정되는 지역인 경우에는 기존 읍면동에서 시군구로 확대, 송변전설비 주변지역이 속한 행정리·통을 참여 대상 지역의 범위에 포함했다. 셋째, 규정 제7조의2 제4항, 제5항 및 <별표2의3> 신설, <별표2> 비고 제16호를 개정하여 더 많은 주민이 참여하여 가중치 수익을 배분받을 수 있도록 기준을 조정하였다. 구체적으로는 더 많은 주민 등이 투자하고 주민참여에 따른 혜택을 볼 수 있도록, 가중치 부여구간을 세분화하고 투자금 기준에 금액기준을 추가하는 등 기준을 합리적으로 재조정하였다. 주민참여형 사업의 혜택이 직접 이해당사자인 인접주민·농축산어업인에 충분히 돌아갈 수 있도록, 인접주민·농축산어업인이 30% 이상 참여하도록 하고 가중치 산정시 인접주민·농축산어업인의 참여 비율을 반영하였다. 넷째, 규정 제7조의3 신설수익의 기준·절차·내용 구체화하였다. 구체적으로는 인접주민 등에 대한 추가가중치 수익 배분 시 우대 등 수익의 기준·내용을 마련하고, 추가가중치 부여 및 주민의 전출·사망 등에 따른 가중치 재산정·재부여를 위한 절차도 마련하였다.

     

    이렇게 2023년 4월 17일 일부개정되어 현재 버전이 시행됨에도 불구하고 앞에서 이전 버전 내용을 상세히 설명한 이유는 규정 제7조의2, 제7조의3, <별표2>의 비고 제16호, <별표2의2> 및 <별표2의3>의 개정 규정에도 불구하고 태양광발전사업 및 육상풍력 발전사업의 경우 개정 고시 시행일 전날까지 『전기사업법』 제7조에 따른 발전사업의 허 가(개정 고시 시행일 이후 변경허가를 받는 경우에는 최초 발전사업허가일 기준으로 발 전사업허가를 받은 것으로 본다)를 받은 사업에 대해서는 종전 규정을 적용하도록 하였기 때문이다. 다만, 개정 고시 시행일 전날까지 발전사업허가를 받은 태양광발전사업 및 육상풍력발전사업도 개정 고시 시행일 전날까지 『전기사업법』 제61조 제1항에 따른 공사계획의 인가를 받지 아니한 사업은 발전사업자의 선택에 따라 개정 규정을 적용할 수 있도록 했기 때문에 신안 모델은 이전의 규정을 적용받는다.

     

    정부의 주민참여 태양광발전에 대한 지원정책은 이러한 공급인증서 가중치뿐만 아니라 태양광발전 주민참여 활성화를 위해 자금지원도 한다. 정부는 2020년 7월 7일부로 일부 개정하여 시행 중인 「신·재생에너지 설비의 지원 등에 관한 규정」에 기존의 생산·운전·시설자금의 지원과는 별도로 주민참여자금 사업개념, 지원 대상과 내용을 신설하였다. 「신·재생에너지 설비의 지원 등에 관한 규정」 제41조 금융지원사업 등에 따르면 시설용량 500kW이상 태양광발전소 주변 주민이 발전사업에 지분투자를 하거나 채권 또는 펀드를 통해 참여하는데 소요되는 주민참여자금을 지원한다. 상세 내용은 지원 주체인 한국에너지공단 신·재생에너지센터의 「신·재생에너지 설비의 지원 등에 관한 지침」에서 제공되고 있는데 제44조 자금지원 범위 및 조건에서 규정하고 있다. 동일사업자당 지원한도액은 200억 원 이내, 대출기간은 20년 거치 일시상환, 대출이자율은 분기별 변동금리로 「에너지 및 지원사업 특별회계 운용 요령」 제18조 융자조건 등<별표2> 융자조건에 따라 3년 유통물 국고채 수익률의 대표 대출금리에서 1.25%P를 뺀 값이고, 총사업비대비 지원비율은 중소기업은 90% 이내, 중견기업은 70% 이내로 지원한다. 2023년 4월 20일 현재 3년 유통물 국고채 수익률이 3.327%이고 여기에 해당하는 대표 대출금리가 3.25%라서 여기서 1.25%P를 빼면 대출금리는 2.00%가 된다. 최저 금리를 받기 위해서는 3년 유통물 국고채 수익률이 3.125% 이하이면 여기에 해당하는 대표 대출금리가 3.00%이고 여기서 1.25%P를 빼면 대출금리는 1.75%가 된다.

     

    요약하면, 주민참여 태양광발전을 촉진하기 위한 정부의 정책으로 발전소 및 송전선로 주변 주민, 주민의 지분 혹은 채권을 통한 발전사업 참여, 지방자치단체 참여형 재생에너지 발전사업 및 지방자치단체 주도형 신·재생에너지 발전사업에 대한 추가가중치 제공과 지역주민의 발전사업 참여를 위한 주민참여자금의 대출이 있다. 이러한 정부의 지원정책은 통상적인 태양광발전 지원정책과는 별도로 주민참여에 제공되는 추가적 지원이다.

     

    2.2.2 신안군의 주민참여 태양광발전 정책

     

    신안군은 2018년 10월 5일 신·재생에너지 개발이익 공유제가 시행되기 이전까지 1,500여 개의 태양광발전이 인허가되었다(박우량, 2020). 신안군은 신·재생에너지 개발 이익을 위한 조례 제정 목적으로 정부의 신·재생에너지 보급정책에 부응하는 것뿐만 아니라 난개발 방지를 목적으로 제시하고 있는데 이러한 문제가 해결되었는지도 검토해 볼 필요가 있다.

     

    신안군의 주민참여 태양광발전정책은 「신안군 도시계획 조례」에 근거하고 있고, 그 구체적 내용은 「신안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례」에서 규정하고 있다.

     

    이러한 신안군의 정책은 『신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법』과 2017년 정부정책으로 주민참여형 신·재생발전사업에 공급인증서 우대가중치를 제공하기 시작하 고, 2018년 6월 26일 주민참여 활성화를 위해 주민참여사업 태양광 용량기준을 완화하고, 주민참여방식을 지분·채권·펀드형으로 다양화한 「신‧재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리‧운영 지침」에 의거한다. 신안군은 발전사업자와 주민의 상생, 사업자의 사업비 절약과 주민의 이익공유, 정부의 신·재생에너지 보급정책에 이바지하고자 2018년 7월 26일 일부개정되고 시행된 전라남도 신안군 조례 제2053호 「신안군 도시계획 조례」 제20조의2 발전시설에 대한 허가의 기준에 발전시설을 설치하려는 자는 해당 도서 주민들의 동의를 받거나 발전시설 사업에 필요한 자기자본의 30퍼센트 이상 군수와 주민들의 공동 지분 참여가 있어야 한다는 조항을 신설하였다. 신·재생에너지 발전사업의 허가를 위하여 주민의 100% 동의를 받는 것이 사실상 불가능하므로 이 조례의 개정은 사실상 신안군에서의 신·재생에너지 발전사업은 주민참여 방식을 통하여야 한다는 것을 명시적으로 규정한 것에 불과하다. 

     

    또한 이러한 신안군은 주민참여 신·재생에너지정책을 구체적으로 규정하기 위하여 2018년 10월 5일 전라남도 신안군 조례 제2061호 「신안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례」를 제정하여 시행하였다. 본 최초의 조례는 제1조 목적에서 제17조 시행규칙으로 구성되었는데, 그 구체적인 내용은 아래와 같다.

     

    신안군의 공공자원인 태양광과 풍력자원 등의 개발이익을 군민들이 향유하여 신에너지 및 재생에너지에 대한 군민의 이해 증진을 도모하고 난개발 및 자연경관 훼손 방지를 위하여 개발이익 공유에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 군수의 의무로 신안군의 공공자원인 태양광과 풍력자원 등의 공공적 관리를 위하여 필요한 시책을 마련하고, 신·재생에너지를 활용한 개발사업을 통하여 얻는 이익을 군민들이 향유할 수 있도록 하여야 하며, 신·재생에너지 발전사업자가 개발이익 공유화 계획을 제출하여 신안군 신·재생에너지심의위원회가 심의하여 선정된 발전사업에 대해서는 개별법령에 따른 인허가를 받을 수 있도록 하였다. 한편으로는 주민참여 이익공유 태양광발전을 강요하면서 다른 한편으로 군수가 개별법령에 따라 인허가를 받을 수 있도록 해야 할 의무를 부과했다. 또한 군수는 신·재생에너지의 개발이익 공유 및 발전사업의 활성화를 위하여 신안군 신·재생에너지 종합관리계획을 5년마다 수립·시행하여야 하고, 종합관리 계획의 수립에 관한 사항을 심의하거나 자문에 응하기 위하여 신안군 신·재생에너지심의위원회를 두기로 하였다. 또한 발전사업자의 발전단지 신청대상자의 자격기준을 발전 사업을 적정하게 수행하는 데 필요한 재무능력과 기술능력이 있을 것, 기술능력은 발전 설비의 건설 및 운영계획의 구체성과 기술인력 확보계획의 구체성이 있을 것, 발전사업의 건설과 운영을 계획대로 수행할 수 있을 것, 개발이익 공유화 계획을 제출할 것, 발전소가 폐전되었을 경우 발전시설물 일체를 발전사업자가 철거해야 하는 사항을 제출할 것으로 규정하여 구체적인 개발이익 공유화 계획의 제출을 의무화하였다. 또한 주민참여 지분에 관한 사항 등에서는 주민과 신안군의 참여 지분은 발전소 설립 법인 등의 주식, 채권, 펀드 등으로 하고, 발전소 법인 등의 지분율의 30퍼센트 이상으로 하고, 신안군은 주민과 공동으로 참여 지분에 참여하는 권리를 보유하며, 발전소 설립 법인의 주주로 참여하려는 자는 군수에게 신청하고, 이 조례가 최초 시행된 이후 신안군으로 전입한 주민에 대해서는 전입신고한 날부터 3년이 지난 후부터 해당 지역의 지분참여 권리의 50%를, 전입신고한 날부터 5년이 지난 경우에는 기존주민과 동일한 100% 권리를 행사하며, 발전소법인 참여주민이 『가족관계의 등록 등에 관한 법률』에 따라 사망신고되었거나 『주민등록법』에 따라 전출한 경우에는 해당 주민의 발전소 법인의 참여 지분의 권리는 자동으로 소멸하고, 권리가 소멸한 경우에는 참여지분에 해당하는 금액을 현금으로 보상한다고 규정하였다.

     

    이러한 「신안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례」는 이후 2022년 12월 19일까지 12회에 걸쳐 개정되어 진화하였다. 그 대략적 내용을 정리하면 [표 3]과 같다.

     

     

    Table 3.jpg

     

     

    이러한 조례의 지속적인 개정은 최초 조례 제정 시 신·재생에너지 발전사업에 주민참여를 통한 REC 가중치의 추가지급을 통한 주민수용성 제고 목적에서 출발하여, 출산장려 분위기를 조성하여 저출산 문제를 해결하고 아동복지를 강화하여 신안군의 인구증가를 유도하여 지방소멸에 대응하는 정책 목표를 추진하는 방향으로 진화하였을 뿐만 아니라, 정책 실행 과정에서 제기되는 구체적이고 세밀한 문제에 대한 적극적인 대응으로 추진된 것으로 생각된다. 신안군은 태양광발전 수익공유뿐만 아니라 2022년 2/4분기 지급분부터는 만 7세 이하에는 +1 추가가중치를 적용하고, 2023년 5월에는 전국에서 최초로 1,969명에게 햇빛아동수당 3.9억 원을 지급하였다.

     

    신안군은 또한 주민참여 이익공유 태양광발전 활성화를 위해 지역의 특성을 반영하여 대부분 간척지로 매년 염해피해를 입는 신안군 전체면적의 15.8%에 이르는 논 면적 중 약 90%에 해당하는 염해피해 논 면적에 대해 『농지법』 제32조 용도지구에서의 행위제한과 제36조 농지의 타용도 일시허가 등 ① 4항의 신설 등 재생에너지 발전정책을 위해 기존의 간척지나 폐염전 등을 태양광발전 부지로 임시사용허가가 가능하도록 『농지법』 개정을 건의하여 추진하였다(박우량, 2020). 신안군은 태양광발전의 주요 문제점 중 하나인 태양광발전 시설의 이격거리 문제와 관련하여서도 2028년 7월 26일 「신안군도시계획조례」 제20조의2 발전시설에 대한 허가의 기준 ② 및 ③을 통해 태양광발전 시절 이격거리 문제를 완화한 이후 몇 차례에 걸친 개정을 통해 지속해 현실화하였다.

     

    신안군의 이러한 신·재생에너지 주민참여 발전정책, 구체적으로는 『전기사업법』 제7조 전기사업의 허가 ⑤항 5.에 의거 신·재생에너지 발전사업허가를 위해서는 주민 의견 수렴절차만 거치면 되었던 것을 100% 주민동의를 받거나 주민참여 이익공유제를 선택하게 하여 신안군 신·재생에너지 발전 허가에 있어서 주민참여를 필수로 요구하는 「신안군 도시계획 조례」 개정과 주민참여 신·재생에너지정책을 구체적으로 규정한 「신안군 신·재생에너지 개발이익 공유등에 관한 조례」의 제정은 처음에는 발전사업자의 많은 저항에 부딪혔다(박우량, 2020). 이러한 발전사업자의 반발은 감사원의 감사로 나타났고 2019년 12월 4일 감사원은 신안군수에 대한 감사결과 처분요구 및 조치를 통해 ① 발전행위 허가기준과 관련하여 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 일이 없도록 「신안군 도시계획 조례」 제20조의 2 제1항과 「신안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례」를 합리적으로 개정하거나 폐지하는 방안을 마련하기 바라며(통보) ② 앞으로 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 사항을 조례로 정하는 등 위법하게 조례를 개정하고 개발행위허가 업무처리를 중지하여 발전사업자에게 피해를 주는 일이 없도록 관련 업무를 철저히 하기를 바란다(주의)라는 감사 결과를 통보하였다. 이에 신안군은 2020년 1월 3일 이러한 감사결과에 대한 재심을 청구하였으나 2020년 7월 7일 기각되었고, 2020년 4월 6일 이러한 감사원 재심결과에 대해 재심의 판정취소 행정소송(2020구합60826)을 제기하였으나 2020년 12월 10일 재심의 행정소송은 각하되었다(박우량, 2020). 신안군은 2021년 1월 18일 재심의 판정취소 항소(2021누31667)를 제기하였으나 2021년 9월 8일 항소가 기각되었다(대한민국법원 전자소송). 그러나 이러한 감사원의 감사나 행정소송에도 불구하고 최초의 감사원 감사결과는 강제력을 가진 행정처분[4]이 아닌 주의나 통보에 그쳤기 때문에 신안군의 주민참여 이익공유 재생에너지 발전사업정책은 계속 시행 중이다. 신안군의 이러한 신·재생에너지 주민참여 이익공유 정책의 추진은 신·재생에너지 발전 정책뿐만 아니라 중앙정부와 지방정부의 관계라는 지방자치제도와 관련하여서도 연구해볼 가치가 있다고 생각된다.

     

    그쳤기 때문에 신안군의 주민참여 이익공유 재생에너지 발전사업정책은 계속 추진 중이다. 신안군의 이러한 신·재생에너지 주민참여 이익공유 정책의 추진은 신·재생에너지 발전정책뿐만 아니라 중앙정부와 지방정부의 관계라는 지방자치제도와 관련하여서도 연구해볼 가치가 있다고 생각된다.

     

     

    2.3 사례 분석

    2.3.1 사례 분석 대상의 선정

     

    본 사례 분석에서는 신안군의 5개 섬을 분석 대상으로 선정하였다. 현재 발전소 건립이 완성되어 상업발전 중인 4개의 섬과 건설 중인 1개의 섬을 분석 대상으로 하였다. 앞에서 서술하였듯이 주민참여 방식은 「신‧재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화 제도 관리‧운영 지침」 <별표2> 16.에 따르면 지분참여, 채권참여 및 펀드참여 방식이 가능하다. 즉 주식형, 채권형 및 펀드형으로 구분할 수 있다. 뒤에 상술하겠지만 채권형으로 추진한 자라도, 안좌도, 지도 및 사옥도는 현재 상업발전 중이고, 현재 공사 중인 비금도는 신안군에서 최초로 주식형으로 추진되고 있어 아직 공사 중이지만 사례에 포함하였다. 따라서 본 사례 분석에서 대상으로 선정한 5개의 발전법인 사례는 다음과 같다.

     

    ① 자라도 빛솔라에너지(주)

    ② 안좌도 스마트팜앤솔라시티(주)

    ③ 지도 ㈜ 케이솔라신안

    ④ 사옥도 ㈜ 케이솔라신안

    ⑤ 비금도 비금주민태양광발전(주)

     

    2.3.2 신안군 사례의 모델화 

     

    본 사례 분석에서는 신안의 주민참여 이익공유 태양광발전 사업을 다음과 같이 4가지로 모델화하였다. 첫째 “채권형_개별_보상금 일시지급 모델”로 신안군에서 시범사업으로 추진한 자라도와 안좌도에 적용을 위해 논의한 구조이다. 결국은 자라도와 안좌도에는 두 번째인 “채권형_개별_금융권 차입 모델”이 적용되었지만, 초기 논의와 실제 적용한 모델과의 차이를 설명하기 위해 분석하였다. 세 번째는 지도 및 사옥도에 적용된 “채권형_통합_금융권 차입 모델”이다. 마지막으로 비금도에 적용된 “주식형 모델”이다.

     

    먼저 신안군에서 시범사업으로 시행된 자라도와 안좌도에 적용을 위해 논의했던 “채권형_개별_보상금 일시지급 모델”이다. 이 모델 전체 구조를 그림으로 표현하면 [그림 3]과 같다.

     

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    먼저 발전법인은 주주를 구성하여 전체 사업자금의 10% 정도를 납입자본금으로 출자한다. 나머지 90%는 금융기관으로부터 최대한 대출받아 충당하는 것이 일반 발전 법인의 사업자금 충당구조이다. 그런데 주민참여를 통해 최대 추가가중치 0.2를 더 받기 위해 자기자본의 20% 혹은 전체사업비의 4% 이상의 사업자금을 주민들로부터 참여시켜야 한다. 따라서 주식형의 경우 자기자본 즉 납입자본금의 20%를, 채권형의 경우 전체사업비의 4%를 주민들로부터 조달한다. 따라서 주민참여 채권형의 경우는 전체사업비 기준 납입자본금 10%, 주민에게 채권발행 4%와 금융권으로부터 프로젝트 파이낸싱을 통한 대출 86%로 충당하는 것이 보편적이다. 채권형의 경우 주민들이 전체사업비의 4%를 발전법인이 발행하는 회사채를 구매하여 참여하는 구조이다.

     

    주민들이 전체사업비의 4% 이상 채권을 통해 참여할 때, 어떤 방식으로 참여할 것인가의 문제와 채권구매비 즉 전체사업비의 4%를 어떻게 마련하느냐는 문제가 발생한다. 신안군에서 최초로 주민참여 이익공유 태양광발전 시범사업이 추진된 자라도의 사례를 통해 이 구조를 살펴보자(박우량, 2020). 신안군은 주민참여 방식에 있어서는 주민 개개인이 참여하게 되면 절차가 복잡하고 참여자의 증가나 사망 등으로 인한 참여자의 변동에 대응이 어려워 협동조합을 통한 참여방식으로 결정하였다. 신안군에서는 주민참여를 처음에는 신안군 전체를 대상으로 단일 협동조합을 만들어 참여하려 하였으나, 「신‧재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리‧운영 지침」에서 제시된 <별표2의2> 주민참여사업 대상이 되는 지역의 범위와 <별표2의3> 인접지역의 범위가 해상풍력과는 다르게 그 범위가 좁아 섬별로 협동조합을 만들어 참여하기로 하였다. 따라서 신안 주민참여 이익공유 태양광발전사업에 있어서 주민참여의 주체는 섬별로 ‘재생에너지 주민·군협동조합’을 설립해 참여하고 있다. 다음으로 채권구매비 즉 전체사업비의 4%를 어떻게 마련하느냐는 문제에 대하여 발전법인과 참여주체인 협동조합 간에 ‘개발이익공유계약서’를 작성하여 20년간 발전법인이 협동조합에 지급할 이익공유금을 REC 가중치 0.2를 받을 수 있는 금원인 전체사업비의 4%로 정하고 그 금액을 일시불로 지급한다. 협동조합은 이 금액으로 발전법인이 발행하는 회사채를 구매한다. 회사채는 만기 20년, 통상 전체사업비의 4% 규모로 분기마다 나누어 이자로 지급하는 조건으로 발행된다. 물론 발전법인은 그 시설이나 장비를 포함하여 한국전력이나 그 자회사에 20년간 발전한 전기를 판매한다는 장기 계약을 담보로 나머지 필요한 자금을 프로젝트 파이낸싱으로 금융기관으로부터 대출받는다.

     

    여기서 특별한 점은 주민이 참여하는 협동조합인 ‘섬별 재생에너지 주민·군협동조합’은 최소한의 인원으로 구성되며, 실질적인 주민참여는 협동조합의 회원이라는 구조를 통해 1인당 1만 원씩 회비를 납부하여 가입하고, 협동조합은 이를 근거로 ‘섬별 재생에 너지 주민·군협동조합’의 회원으로 가입한 주민들에 대하여 이익공유금을 지급한다는 사실이다. 이러한 협동조합의 조합원이 아니라 회원을 통한 이익공유금 지급방식은 행정 및 관리에 있어서 편리한 창의적인 구조이나 『협동조합기본법』에도 없는 협동조합의 조합원과는 다른 회원이란 개념의 도입에 대한 법률적 검토가 필요하다고 판단된다. 또한 협동조합이 회원에게 이익공유금을 지급하는 근거도 협동조합의 정관이나 이용규약에서도 찾지 못했다. 주민참여사업에 따른 추가가중치 수익의 배분 시점 및 주기에 대한 것은 고시에서 별도로 정하고 있지 않고 발전사업자와 참여주민 등 간의 협의로 계약 등 방식을 결정할 사항이라고 해석되므로, 이러한 협동조합의 회원구조를 통한 보상금 지급도 협의를 통한 계약에 의한 집행의 범주에 들어가는지에 대한 검토가 필요하다.

     

    또 한 가지 신안 모델에서 특이한 점은 주민참여 이익공유금을 보상금으로 지급한다는 점이다. 조합은 발전사로부터 받은 분기별 사채의 이자를 분기별로 회원에게 보상금으로 지급한다. 회원에 가입한 주민은 이익공유를 태양광발전으로 인한 피해에 대한 보상금으로 받음으로써 소득세를 납부하지 않아도 되고, 『소득세법』상 소득이 증가하지 않으므로 주민들이 기존에 받는 제반 정부지원금 등에 부정적 영향을 주지 않는다. 『소득세법』 제4조 소득의 구분에서는 소득세를 납부해야 할 소득 대상을 종합소득, 퇴직소득과 양도소득으로 나누며 종합소득은 이자소득, 배당소득, 사업소득, 근로소득, 연금소득과 기타소득으로 정의하고 있다.

     

    20년이 지나 회사채 만기 시 발전사는 회사채 원금을 조합에 지급한다. 비로소 REC 가중치 이상의 보상을 조합이 받게 된다. 이제 협동조합에서 사업비의 4%에 이르는 이 회사채 원금을 어떻게 사용할 것인가라는 과제가 발생한다. 주민들에게 나누어 주어도 되고, 새로운 지역사업을 위한 지역자원, seed money로 활용도 가능하다.

     

    이 중 조합과 주민을 중심으로 현금흐름을 그림으로 표현하면 [그림 4]와 같다.

     

     

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    먼저 주민들은 지역별, 즉 섬별로 신·재생에너지 주민·군협동조합을 설립하고, 협동조합은 가입회비 1인당 1만 원씩 회비를 받고 섬 주민을 대상으로 회원을 모집한다.

     

    발전사는 ‘개발이익 공유계약’에 의해 보상금을 조합에 일시불로 지급한다. 보상금의 규모는 전체사업비의 4% 규모이다. 증여받은 조합은 증여로 발생하는 수증이익에 대한 제 세금에 대하여 계약을 따라 처음에는 발전사가 부담한다.

    ② 조합은 일시불로 받은 보상금으로 발전사가 발행한 기명식 무보증 사모사채를 매입한다.

    ③ 발전사는 분기별로 사채의 이자를 조합에 지급한다. 조합은 이를 수익으로 인식한다.

    ④ 조합은 조합이 받은 분기별 사채 이자에서 조합의 업무위탁비용으로 5%를 공제하고 나머지 금액을 회원에게 보상금으로 지급한다. 이것은 조합의 비용으로 처리되어 조합은 법인세를 거의 내지 않아도 되는 구조이다. 회원에 가입한 주민은 이익공유를 태양광발전으로 인한 피해에 대한 보상금으로 받음으로써 소득세를 납부하지 않아도 되어, 세법적으로 소득이 증가하지 않으므로 주민들이 기존에 받는 제반 정부지원금 등에 부정적 영향을 주지 않는다.

    ⑤ 20년이 지나 회사채 만기 시 발전사는 회사채 원금을 조합에 지급한다. 비로소 REC 가중치 이상의 보상을 조합이 받게 된다. 이제 협동조합에서 사업비의 4%에 이르는 이 회사채 원금을 어떻게 사용할 것인가의 과제가 발생하게 되고, 이를 주민들에게 나누어 주어도 되고, 새로운 지역사업을 위한 자원, 즉 seed money로 활용도 가능하다.

     

    이상이 신안군 주민참여 이익공유 태양광발전 시범사업으로 추진되었던 자라도의 초기 논의 모델이다. 실제로 자라도에서 24MW 발전용량의 주민참여 이익공유 태양광발전사업을 추진한 발전법인인 빛솔라에너지(주)와 자라도 신·재생에너지 주민·군협동조합 간에 2020년 12월 1일 자로 ‘빛솔라에너지태양광발전소 및 ESS 설비구축사업 관련 개발이익공유계약’을 체결하였고 그 구체적 내용은 다음과 같다(박우량, 2020). 발전법인이 공유자로 협동조합이 수증자로 전체사업비의 4%에 해당하는 금액인 ₩2,273,619,800원을 이익공유금으로 일시불로 지급한다. 단 이익공유금은 공유자가 발행하는 사모사채 인수에만 사용할 수 있고, 사채 양도 혹은 규약 위반 시 계약의 해제가 가능하다. 이건 계약으로 인해 발생하는 수증자의 조세 및 비용은 1회에 한하여 공유자가 지급하기로 한다. 이 개발이 이익공유계약을 근거로 2020년 12월 24일 자로 발전법인인 빛솔라에너지(주)와 자라도 신·재생에너지 주민·군협동조합 간에 ‘사모사채인수계약’이 체결되었고 그 주요 내용은 다음과 같다. 발행인 즉 발전법인이 발행하는 권면금액 ₩2,273,619,800원이며 이자율은 전력판매량에 연동된 변동금리로, 만기가 2040년 11월 30일이고, 분기별로 이자를 지급하며, 원금을 만기일시상환 조건의 기명식 무보증 사모사채를 협동조합이 인수한다는 조건이다(박우량, 2020). 그런데 어떤 연유인지 몰라도 이 ‘개발이익 공유계약’과 ‘사모사채인수계약’에 근거한 “채권형_개별_보상금 일시지급 모델”은 실행되지 않았고, 다음에 설명할 “채권형_개별_금융권 차입 모델”로 실행이 되었다. 현실적으로 사업 초기에 발전사업자가 전체 사업자금의 4%에 해당하는 자금을 추가로 조달하여 조합에 증여하는 것에 대한 어려움과 REC 추가가중치 이상으로 전체사업비의 4% 규모의 이익을 추가로 지급하는 문제 때문에 이렇게 실행된 것으로 추측된다.

     

    두 번째 모델인 “채권형_개별_보상금 일시지급 모델”은 신안군 주민참여 이익공유 태양광발전 시범사업으로 추진되었던 자라도에서 주민참여 이익공유 태양광발전사업을 추진한 발전법인인 빛솔라에너지(주)의 발전사업에 실제로 적용된 모델이다. 자라도의 주민참여 이익공유 태양광발전사업의 총발전용량은 42MW 규모인데 이 중 24MW 발전용량의 발전 법인인 빛솔라에너지(주)에 적용된 사례이다. 이 “채권형_개별_보상금 일시지급 모델”의 전체 구조를 그림으로 요약하면 [그림 5]와 같다.

     
     

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    본 “채권형_개별_금융권 차입 모델”은 앞에서 설명한 “채권형_개별_보상금 일시 지급 모델”과 기본적으로 동일하나 참여주체인 협동조합의 채권구매비, 즉 전체사업비의 4%를 어떻게 마련하느냐는 문제에 있어서 차이가 있다. 후자가 발전법인과 참여주체인 협동조합 간에 ‘개발이익공유계약서’를 작성하여 20년간 발전법인이 협동조합에 지급할 이익공유금을 주민참여로 인한 REC 가중치 0.2를 받을 수 있는 금원인 전체사업비의 4%로 정하고 그 금액을 일시불로 받아 발전법인이 발행하는 회사채를 매입하는 대신에, 전자는 협동조합이 금융기관으로부터 전체사업비의 4%를 대출받아 회사채를 매입한다는 점이 다르다. 즉 회사채 매입대금이 발전법인이 미리 일시불로 지급하는 이익공유금이 아니라 협동조합이 금융기관으로부터 대출받은 돈이라는 점이 다르다. 따라서 발전법인에서 협동조합으로 지급되는 회사채 이자로 대출이자를 갚고, 20년 만기 뒤에 회사채 원금으로는 대출원금을 상환하여야 한다. 따라서 주민참여 주체인 협동조합과는 주민참여로 인한 REC 가중치 지급을 위한 별도의 이익공유 계약이 필요하고 이것을 위해 발전법인과 협동조합 간에 ‘보상합의서’를 작성한다.
     
    이 중 조합과 주민을 중심으로 현금흐름을 그림으로 표현하면 [그림 6]과 같다. 
     
     

    Figure 6.jpg

     

     
    먼저 주민들은 지역별, 즉 섬별로 신·재생에너지 주민·군협동조합을 설립하고, 협동조합은 가입회비 1인당 1만 원씩 회비를 받고 섬 주민을 대상으로 회원을 모집하는 것은 동일하다. 발전법인과 협동조합 간에 REC 가중치 정도의 규모의 이익공유금 지급에 관한 보상합의서를 작성한다. 다음에 설명할 지도 사례를 기준으로 추정한 ‘자라도 태양광 주민군조합 보상합의서’의 주요 내용은 다음과 같다. 주민참여 이익공유를 위한 보상금액은 전력 판매량(kWh) × 60원/kWh × 주민참여 우대가중치(0.2)이며, 보상금 지급방법은 분기단위로 발전법인이 협동조합에 지급하고, 운용기간은 20년이다. 협동조합은 여기에서 조합의 업무위탁비용으로 발전사가 조합에 지급하는 분기별 보상금액의 5%를 공제하고 나머지 금액을 조합이 조합회원에게 분기별로 회원에게 지급한다. 이러한 보상권리는 서면동의 없이 양도가 금지된다.
     
    ① 협동조합은 발전법인이 발행하는 회사채 조건과 동일한 조건으로 금융기관으로부터 대출받는다. 대출금액, 대출기간 및 원리금 상환 조건은 회사채 조건과 동일하다.
    ② 협동조합은 금융기관에서 대출받은 돈으로 발전사가 발행한 기명식 무보증 사모사채를 매입한다.
    ③ 발전사는 분기별로 사채의 이자를 협동조합에 지급한다. 협동조합은 이를 수익으로 인식한다. 발전법인은 회사채 이자와는 별도로 협동조합 보상합의서에 근거 분기별로 협동조합에 보상금을 지급한다.
    ④ 협동조합은 분기별로 받은 사채의 이자로 대출이자를 상환한다. 이는 조합의 비용으로 처리된다.
    ⑤ 협동조합이 받은 분기별 보상금에서 약 5% 정도의 약정된 조합운영비를 제외하고, 분기별로 회원에게 보상금으로 지급한다. 이것은 조합의 비용으로 처리하여 조합은 법인세를 거의 내지 않아도 되는 구조이다. 회원에 가입한 주민은 이익공유를 태양광발전으로 인한 피해에 대한 보상금으로 받음으로써 소득세를 납부하지 않아도 되어, 세법적으로 소득이 증가하지 않으므로 주민들이 기존에 받는 제반 정부지원금 등에 부정적 영향을 주지 않는다.
    ⑥ 만기 시 발전사가 협동조합에 회사채 원금을 지급하고 협동조합은 이 돈으로 금융 기관에 대출원금을 상환한다.
     
    이러한 현금흐름에서 알 수 있듯이 이 모델이 “채권형_개별_보상금 일시지급 모델”과 채권구매금액의 마련 방법 이외에도 또 다른 점은 만기 시 채권발행금액인 전체사업비의 4%를 협동조합이 가질 수 없다는 점이다. 즉 협동조합은 법적으로 주민에게 지급되어야 할 주민참여로 인한 REC 가중치에 해당하는 보상금 이외에 추가 보상은 없다는 점이다.
     
    실제로 2020년 12월 24일 자로 발전법인인 빛솔라에너지(주)와 자라도 신·재생에너지 주민·군협동조합 간에 ‘사모사채인수계약’이 체결되었고 그 주요 내용은 다음과 같다. 발행인 즉 발전법인이 발행하는 권면금액 ₩2,273,619,800원이며 이자율은 전력판매량에 연동된 변동금리로, 만기가 2040년 11월 30일이고, 분기별로 이자를 지급하며, 원금을 만기일시상환 조건의 기명식 무보증 사모사채를 협동조합이 인수한다는 조건이다(박우량, 2020). 그리고 동일한 날에 금융기관과 차입약정을 하였는데 그 구체적인 내용, 즉 차입금 액, 이자율, 만기 및 이자지급기일 등은 ‘사모사채인수계약’과 동일하다(박우량, 2020).
     
    이러한 “채권형_개별_금융권 차입 모델”은 신안군에서 초기에 추진한 자라도의 42MW 발전용량을 담당하는 빛솔라에너지(주)를 포함한 2개 발전법인과 안좌도의 384MW 발전용량을 담당하는 스마트팜앤솔라시티(주)를 포함한 6개 발전법인에 각각 적용된 것으로 파악된다.
     
    세 번째는 “채권형_통합_금융권 차입 모델”로, 이 모델은 자라도와 안좌도 이후에 지도와 사옥도에 적용된 ㈜ 케이솔라신안(사명 변경 전 ㈜ 티에스에너지25호) 사례이다. 본 모델은 앞에서 설명한 “채권형_개별_금융권 차입 모델”과 기본적으로 동일하나 두 가지 점에서 차이가 있다. 첫 번째 차이로는 금융행위가 앞의 모델에서는 발전법인 개개로 이루어지지만 여기서는 발전지역별로 즉 섬 차원에서 통합적으로 이루어졌다. 한 발전지역 즉 섬을 대상으로 대표 발전법인이 통합적으로 금융계약을 체결하고 관리한다는 점에 있다. 구체적으로는 한 지역의 가장 큰 발전법인을 대표발전법인으로 하여 다른 참여법인과 ‘자산양수도계약’ 및 ‘토지임·전대계약’을 체결하고 이를 근거로 대표발전법인이 금융권과 PF 대출 계약과 회사채발행 계약을 체결하고 통합적으로 공사도급계약 및 관리운영위탁, 송압 및 송전설비 비용계약 등 제반 운영 및 유지보수를 포함하여 통합관리한다는 점이다. 이 모델은 한 지역 즉 섬의 주민참여 이익공유 태양광발전 법인 수가 증가하자 이에 효율적으로 대응하는 방법으로 고안되었다. 지도는 100MW 발전용량을 위해 ㈜ 케이솔라신안을 포함하여 36개 발전법인을, 사옥도에서는 50MW 발전용량을 위해 ㈜ 케이솔라신안을 포함하여 13개 발전법인을 포괄하고 있다. 양 섬에서 대표발전법인으로 지정된 ㈜ 케이솔라신안은 두 개의 주주로 구성되어 있는데 지분의 90%가 한국남동발전(주)이고 나머지 10%는 코넥스에 상장된 태양광 모듈을 제조하고 태양광 발전기 설비공사를 하는 민간회사인 ㈜탑선이다(박우량, 2020). 두 번째 차이는 섬별로 별도의 발전법인이 설립된 것이 아니라 동일한 발전법인인 ㈜케이솔라신안이 지도와 사옥도 두 개의 섬 모두에서 발전사업을 수행하고, 대표발전법인으로서 지역의 기타 발전법인의 발전 관련 자산을 양수·양도하여 통합된 하나의 발전법인 역할을 한다는 점이다.
     
    이러한 차이를 제외하고 발전법인과 참여주체인 협동조합 간에 ‘개발이익공유계약서’를 작성하여 20년간 발전법인이 협동조합에 지급할 이익공유금을 주민참여로 인한 REC 가중치 0.2를 받을 수 있는 금원인 전체사업비의 4%로 정하고 그 금액을 협동조합이 금융기관으로부터 대출받아 회사채를 매입한다는 점은 동일하다. 따라서 발전법인에서 협동조합으로 지급되는 회사채 이자로 대출이자를 갚고, 20면 만기 뒤에 회사채 원금으로는 대출 원금을 상환하여야 한다. 따라서 주민참여 주체인 협동조합과는 주민참여로 인한 REC 가중치 지급을 위한 별도의 이익공유 계약이 필요하고 이것을 위해 발전법인과 협동조합 간에 보상합의서를 작성한다는 점도 동일하다.
     
    구체적으로 살펴보면 2021년 5월 25일 발전법인인 지도의 ㈜ 케이솔라신안을 포함한 36개 발전법인과 주민참여의 주체인 지도(본섬) 주민·군협동조합 간에 ‘신안 지도읍지도(본섬) 태양광 주민조합 보상합의서’를 작성하였고 그 주요 내용은 다음과 같다(박우량, 2020). 계약의 목적은 태양광발전으로 인한 주민의 피해와 불편 보상을 위해 발전법인이 주민·군협동조합에 발전사가 조합에 분기별로 보상금액을 제공하기로 하고 그 지급금액은 해당 분기의 이건 발전 시설 직송분전력 판매량(kWh) × 62.0원/kWh × 발전시설 공급인증서 발급 대상 설비확인서상 우대가중치로 하고, 협동조합의 업무위탁비용은 발전사가 조합에 지급하는 분기별 보상금액의 5%로 하고, 조합은 회원에게 주민조합업무 위탁비용을 제외한 잔액을 분기별로 지급한다. 계약의 운용기간은 20년이고 발전법인은 기타 비용 공제 및 증빙을 하여야 하고, 여러 권리는 전체 서면동의 없이 양도가 금지된다(김원철, 2023). 또한 이 모델이 적용된 지도 및 사옥도에서는 처음에는 ‘보상합의서’를 통해 주민은 REC 가중치 정도의 보상금만을 받는 것으로 계약이 되었는데, 2023년 4월 추가로 순이익의 5.2%를 보상금으로 지급하는 약정이 추가되었다는 점이다(관계자 면담, 서류로 확인 안 됨). 앞에서 설명한 “채권형_개별_보상금 일시지급 모델”에서 만기 시 회사채 원금 회수를 보충하기 위한 것으로 추정된다.
     
    이를 근거로 동일한 날에 금융권과 협동조합간 사모사채 인수를 위한 대출약정과 발전법인과 협동조합 간에 회사채인수계약이 체결되는데 그 구체적인 내용은 다음과 같다. 2021년 5월 25일 ‘지도 주민참여조합 대출약정서(통합, re-financing)’을 살펴보면, 2020년 7월 28일 1단계, 2020년 9월 22일 2단계 및 2021년 4월 16일 3단계로 그간 부분적으로 단계별로 시행되었던 대출약정을 통합하는 re-financing 계약으로 대출자는 하나은행 등이고 차입자는 협동조합으로 대출용도는 36개 발전법인의 100MW 발전용량의 4% 사업비 조달을 위한 발전법인의 회사채 인수를 목적으로 한다. 대출금액은 총 ₩12,318,197,000원이고, 대출만기는 2041년 5월 25일로 20만기이고, 대출이자율은 총 ₩12,318,197,000원 중 ₩111,086,000,000원은 에너지 특별회계 운용요령을 적용하는 기준금리 + 2.1% 변동금리로, ₩11,232,197,000원은 연 4.80% 고정금리로 한다. 전자는 발전법인이 발행하는 지도 회사채 1-1호를, 후자는 지도 회사채 1-2 회를 구매하는 데 사용하고, 이자지급은 매년 3·6·9·12월 15일 분기별로 지급하고, 원금은 만기 일시 상환한다. 대출의 담보로는 대출금상환계좌 예금근질권, 사채에 대한 근질권, 채권상환적립계좌에 예금근질권을 설정하고 필요한 비용 및 수수료는 대표발전법인이 부담한다. 이 대출계약에 의거 동일한 2021년 5월 25일에 36개 발전법인이 발행하고 협동조합이 인수하는 ‘사모사채인수계약(통합)’이 체결되는데 그 구체적인 조건은 앞의 ‘지도 주민참여조합 대출약정서(통합, re-financing)’와 동일하다. 이는 금융기관의 대출금으로 발전법인이 발행하는 회사채를 인수하고 회사채 이자로 대출금 이자를 지급하고, 만기 시 회사채 원금으로 대출원금을 충당하는 구조이다.
     
    이러한 “채권형_통합_금융권 차입 모델”은 신안군 지도의 100MW 발전용량을 담당하는 ㈜ 케이솔라신안을 포함한 36개 발전법인과 사옥도의 50MW 발전용량을 담당하는 ㈜ 케이 솔라신안을 포함한 13개 발전법인에 통합 적용된 것으로 파악된다.
     
    네 번째는 아직 공사 중인 200MW 발전규모를 가진 비금도의 “주식형 모델”인 비금주민 태양광발전(주) 사례이다.
     
    비금도 모델은 아직 공사 중이지만 지역주민이 협동조합을 만들어 주주로 참여한 주식형으로, 조합이 발전사의 40% 지분을 가진 최대주주이다. 주민들도 이 부분에 대하여 ‘주민주도형’이라 부르며 자긍심을 느끼고 있으며, “채권형-개별금융”에서 “채권형- 통합금융”으로, 그리고 드디어 “주식형”으로 질적 진화가 이루어진 사례이다. 이 “주식형 모델”의 전체 구조를 그림으로 요약하면 [그림 7]과 같다.
     

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    주식참여형인 본 발전법인은 이중의 협동조합 참여구조로 되어 있는데, 지분(주식) 참여를 위한 협동조합으로 “비금면 신·재생에너지 주민협동조합”이, 채권참여를 위한 협동조합으로 “비금도 신·재생에너지 주민·군협동조합”이 설립되어있다. 현재 출자를 위한 “주민협동조합”은 납입된 자본금 100만 원 중 40%인 40만 원을 법인 설립 시 납입완료하고 약정한 164.2억 원의 자본금을 모집하고 있다. 이 출자는 주로 발전법인에게 사업지인 염전을 20년 장기 임대한 염전주들이 출자할 예정이다. 태양광발전사업에의 주식형 투자에서 가장 핵심적인 문제인 주민들의 투자재원 마련 문제를 토지임대료를 통해 마련하였다. 신안군의 염전이라는 연결된 토지의 특성을 잘 활용한 사례이다. 또한 채권투자를 통한 “주민·군협동조합”도 설립되어 있는데, 지분출자를 하지 못하는 주민들도 이익공유 보상금을 받기 위해 자본금과 별도로 사업비의 4%에 해당하는 164.2억 원의 채권을 인수하는 구조이다. 현재 조합은 설립되었고 채권형 참여를 위한 회원모집은 적극적으로 하지 않고 있는 단계이다. 이러한 이중조합구조를 통한 주식형 + 채권형 참여구조의 문제는 주민참여사업에 따라 부여되는 REC 추가가중치는 발전사업을 단위로 산 정·부여되며, 개별 조합별로 산정·부여되는 것이 아니므로 발전법인이 받은 REC 추가가 중치를 출자를 위한 “주민협동조합”과 채권투자를 통한 “주민·군협동조합”의 이중협동조합 간에 어떻게 배분할 것인가의 문제가 발생한다. 또한 협동조합을 통해 주식형으로 참여하였을 경우 배당에서 불리한 점을 어떻게 극복할 것인가의 문제가 발생한다. 『협동조합기본법』 제50조 법정적립금 및 임의적립금과 제51조 손실금의 보전과 잉여금의 배당조건에 따라 개개인이 발전법인에 직접 참여하는 방식이나 주민들이 주식회사를 설립하여 참여하는 것보다 배당에 있어서 불리한 점이 있다.
     
    발전법인 관계자와의 면담에 의하면 상업발전 후 20년간 매년 20억 원의 보상금을 이익공유 조합인 “주민·군협동조합”에 분기별로 나누어 지급하는 것으로 약정이 되어 있다는데(서류로 확인 안 됨), 이는 각 사례의 구체적인 내용에서 추정한 REC 가중치인 48.72억 원의 1/2에도 미치지 못하는 금액이다. 이 진술이 사실이라면 REC 추가가중치는 참여주민에게 돌아가야 한다는 법에도 위반되며 적절한 보상금 규모인지 생각해볼 문제이다. 물론 이 데이터들은 조합과 발전사 면담과정에서 들은 데이터로 향후 감사보고서 및 주민보상이 이루어지면 구체적으로 확인할 수 있을 것이다.
     
    지금까지 설명한 5개 섬에서의 5개 사례를 종합하여 표로 나타내면 [표 4]와 같다
     
     

    Table 4.jpg

     

     
     
    2.4 사례의 평가
    2.4.1 신안 주민참여 이익공유 태양광발전 모델의 특징
     
    현재 전국적으로 시행되고 있는 주민참여 이익공유 태양광발전 사업은 전국 183개, 발전용량기준 961MW이며 신안의 경우 사업의 개수는 83개로 45.36%를, 발전용량은 380MW로 39.54%를 차지하고 있다. 신안의 주민참여 이익공유 태양광발전 사업은 다음과 같은 특징을 가지고 있다.
     
    첫째, 지방자치단체 즉 자치정부가 신·재생에너지발전정책을 주도하고 있다는 점이다. 발전은 한 국가의 기간산업이고 인허가가 필요한 사업이다. 따라서 가장 중요한 점은 신·재생에너지 발전정책에 대한 정부의 의지이며 이러한 정부의 의지는 입법부의 법제도와 행정부의 정책으로 나타난다. 신안군의 주민참여 이익공유 태양광발전정책의 추진의 가장 커다란 특징은 지방정부의 입법기관과 행정기관의 협업으로 행정구역 전체에 걸쳐 체계적으로 주민참여 이익공유 신·재생에너지 발전정책을 추진하였다는 점이다. 신안의 주민참여 이익공유 신·재생에너지 발전정책은 소진광(2016)이 [그림 8]에서 제시한 지역발전 관련 핵심용어의 계층 구조에서 지구환경위기에 대응하여 지속가능한 인류문명이라는 최고의 계층까지 고려하고 있다. 또한 우리가 흔히 알고 있는 (지방)공무원의 소극적 행정을 극복한 사례이다. 박우량 군수와 담당 신·재생에너지과 공무원들과의 면담 과정에서 확인할 수 있었듯이, 이들의 주민참여 이익공유 신·재생에너지 발전정책에 대한 소명의식과 적극성은 다른 지역에서도 본받을 만하다. 따라서 이러한 정책담당자들의 가치선택과 적극성은 다른 지방정부뿐만 아니라 광역자치정부 그리고 중앙정부에서도 적용될 수 있는 사례가 될 수 있다고 본다. 
     
    둘째, 주민참여 이익공유 신·재생에너지 발전정책을 사실상 강요하고 있다는 점이다. 앞에서 서술하였듯이, 「신안군 도시계획 조례」 제20조의2 발전시설에 대한 허가의 기준은 발전시설을 설치하려는 자는 해당 도서 주민들의 동의를 받거나 발전시설 사업에 필요한 자기 자본의 30퍼센트 이상 군수와 주민들의 공동 지분참여가 있어야 한다는 조항에 따라 사실상 신안군에서 신·재생에너지 발전사업자는 주민참여 이익공유사업을 선택할 수밖에 없는 구조로 되어 있다. 그러나 이러한 사실상의 강요뿐만 아니라 이러한 정책을 발전사가 받아들일 수 있도록 재생에너지 개발이익 공유제의 필요사항을 규정한 「신안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례」를 통해 발전사의 발전인허가 편리성과 주민 수용성 문제를 효율적으로 해결할 수 있도록 지원도 아끼지 않았다. 이 규정은 지역의 태양과 바람을 지역의 공공재로 인식하고, 이러한 지역의 자원을 이용하여 발전사업을 하는 자가 반드시 주민참여를 통한 이익공유를 하도록 의무화했다. 이 규정은 초기에는 발전사업자 등으로부터 강력한 반대에 부딪혔다. 그러나 이 규정은 주민 수용성 강화를 통한 민원의 최소화와 인허가 과정에서의 편의성을 통해 법적으로 주민에게 제공하게 되어 있는 주민참여로 인한 REC 추가가중치 이외에 어느 정도 발전수익을 주민과 나누어야 하는 것이 정당한가는 별도로 하더라도 발전 법인도 받아들일 방법으로 인식되고 있다.
     
    셋째, 신안군의 특성을 반영하여 체계적이고 구조화된 협동조합을 통해 주민참여를 유도하고 있다. 신안은 섬으로 이루어져 있다. 따라서 「신·재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무 화제도 관리·운영 지침」 <별표2의2> 주민참여사업 대상이 되는 지역의 범위 및 <별표2 의3>의 인접지역의 범위를 섬별로 적용할 수 있는 장점을 잘 활용하였다. 처음에는 주민 참여 이익공유 태양광발전에도 신안군 전체를 대상으로 1개의 협동조합을 만들어 참여하려 하였으나 이후 섬별로 주민·군협동조합을 통해 참여하는 방법을 적용하여 신안군 주민들을 구조화하여 참여시킬 수 있었다. [표 2]에서 볼 수 있듯이 비슷한 발전규모의 전북 군산시와 비교하여도 군산시가 4개의 발전소가 참여한 것에 비해, 신안군은 83개 발전소가 참여하였고, 주민참여율도 80∼90% 정도에 이른다. 섬별 협동조합을 통해 행정구역 전체에 걸쳐 조직적이고 체계적으로 구조화하여 추진하였다.
     
    넷째, 협동조합의 조합원과는 구별되는 협동조합 회원이라는 독특한 구조를 활용하고 있다. 지역별 협동조합을 통한 참여로 주민참여방식을 채택했음에도 불구하고, 본 글 각 구체적 데이터의 참여 주체의 주민참여인원에서 보여주었듯이, 주민참여 이익공유 태양광발전과 관련한 신안군의 실제 주민참여는 지역별 협동조합에 조합원으로 참여하는 방식으로 이루어지지 않는다. 협동조합 조합원으로는 소수의 인원만이 참여하고, 실제로 대다수 주민은 협동조합의 조합원이 아니라 협동조합의 회원이란 자격으로 참여하고 있다. 협동조합 회원으로 참여하는 자는 1만 원의 가입비를 내고 참여할 수 있으며, 이 가입비는 탈퇴시 반환된다(박우량, 2020). 이러한 협동조합 회원 개념은 『협동조합기본법』에서도 그 근거를 찾을 수 없고, 특히 각 지역별 협동조합의 정관이나 이용규약에서도 그 근거를 찾을 수 없다. 이러한 창의적인 혹은 편의적인 협동조합 회원이란 개념에 대해서는 추가적인 법률적 검토가 필요하다. 그러나 법률적 검토 필요성과는 별도로 이는 실제로 주민 참여 이익공유 태양광발전사업에 참여하는 인원이 지속적으로 변화되는 현실 속에서 『협동조합기본법 』 제61조 ②항의 2호 출자 총좌수와 납입한 출자금의 총액에 대한 등기업무의 애로 등을 회피할 수 있는 현실적인 방법으로 평가된다.
     
    다섯째, 채권형 주민참여에서 공유이익을 이자수익이 아니라 보상금으로 지급한다는 점이다. 통상 채권에는 이자가, 주식에는 배당금이 지급되나 신안군은 태양광발전으로 인한 피해보상금을 지급하는 방식으로 이익을 공유하고 있다. 이러한 방식은 이자소득이나 배당소득 등 참여주민의 소득상승으로 인한 간접피해 및 소득세를 회피할 수 있는 장점[6]이 있다. 그러나 이 방식은 통상적으로 잘못된 주장으로 받아들여지는 태양광발전으로 인한 피해, 즉 태양광발전시 발생할 수 있는 빛 반사, 전자파, 경관 피해 등의 우려에 대한 피해보상이란 개념을 수용했다. 이는 실리적인 관점이기는 하나 문제가 야기될 수도 있다. 신안군은 해당 이익공유금을 분기별로 지급하는데 처음에는 현금으로 지급하다가 2021년 3월 18일 이후에는 지역 소비를 진작하기 위해 신안1004상품권으로 지급하고 있다. 2023년 5월에는 전국에서 최초로 햇빛아동수당을 지급하기도 하였다.
     
    여섯째, 정책추진과정에서 지속적인 변화와 진화를 추구하고 있다는 점이다. 구체적으로는 살펴보면

     

    ① 재생에너지 개발이익 공유제의 필요사항을 규정한 「신안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례」는 최초 제정 후 현재까지 12회에 걸쳐 지속적으로 개정되었다. 하나의 제도를 지역의 현실에 최적화하기 위해 주민참여 이익공유 정책 추진과정에서 발생하는 문제점과 미비점을 개선해 왔다. 특히 보상 대상, 보상금 지급 방식 및 보상금 사용 목적의 변화 등을 통해 현실성 있는 정책이 되도록 노력했다. 최근의 「신·재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리·운영 지침」 개정으로 한 가구당 2명으로 참여가 제한되었지만 신안군은 가구구성원 전체가 참여할 수 있고, 보상금도 현금이 아니라 지역경제 활성화에 기여할 수 있도록 신안1004상품권으로 지급한다. 2022년 10월 19일 조례의 개정으로 신규사업자의 주민참여수익금의 50%를 햇빛아동수당으로 지원하고, 햇빛아동수당은 신안군 신·재생에너지 관련 재단에서 관리·운용하게 하여 주민 참여수익금의 지역 공공성을 강화하였다. ② 주민참여방식도 진화하고 있다. “채권형-개별형- 보상금일시 지급형”에서 “채권형-개별형 금융”으로, 또 “채권형-복합형 금융”으로, 그리고 “주식형”으로의 진화이다. ③ 거버넌스를 상징하는 최대 주주가 변화하였다. 초기에는 발전법인의 최대 주주가 외국 민간자본이었다가, 국내 민간자본, 국내 공기업 자본, 주민협동조합으로 변화하였다. 이는 발전법인에 대한 통제권의 확보뿐만 아니라 사적 자본에서 공적 자본으로 진화해 왔다. 이러한 변화를 통한 진화도 눈여겨볼 필요가 있다. 선도적인 사업을 추진했을 뿐만 아니라 지속적인 변화와 진화를 추구하는 과정에서 신안군이 고민하고 제기된 구체적인 문제가 중앙정부의 법이나 규정에 적용된 사례도 쉽게 찾을 수 있다.
     
    2.4.2 신안 주민참여 이익공유 태양광발전 모델에 대한 비판
     
    이철성 등(2022)은 ‘농촌지역 신·재생에너지 발전사업 주민참여 활성화 연구-농촌태양광 시스템을 중심으로’에서 농촌지역 신·재생에너지 발전사업에 주민참여를 활성화하기 위해 ① 신·재생에너지시스템에 대한 적극적인 홍보 ② 신·재생에너지시스템에 대한 적극적인 교육 ③ 마을단위 신·재생에너지 발전사업 모델개발 ④ 마을단위 발전사업에 대한 지원 확대 ⑤ 이익공유체계 마련 ⑥ 농촌주민 발전사업 중간 지원기관 조직이라는 여섯 가지를 제시하였다(이철성 외, 2022). 이러한 문제제기와 같이 지속적으로 진화해야 할 신안 모델도 앞에서 서술한 특징에 비해 개선해야 할 많은 문제를 안고 있다. 
     
    첫째, 주민참여란 무엇인가라는 문제이다. 신안 모델에 대한 극단적 비판은 주민이 회원가입서에 서명하고 회원가입비 1만 원만 내면 주민참여로 인정되어 아무런 역할이나 책임 없이(free rider) 이익을 공유하게 된다는 점이다. 무엇보다 먼저 제기되는 비판이 바로 에너지 분야에 확대 적용된 대안적 민주주의, 구체적으로 에너지정책의 의사결정에서 일반 시민 등 시민사회 권한의 확대와 에너지 시스템에 대한 통제권의 민주적 분배가 미흡하다는 점이다. 그러나 『신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법』과 「신‧재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리‧운영 지침」에서 정의한 주민참여란 지분, 채권, 펀드의 형태로 참여하는 것이고, 「신·재생에너지 설비의 지원 등에 관한 규정」은 주민참여 자금을 지원하도록 하고 있다. 따라서 현재 주민참여의 핵심은 출자 혹은 지분, 채권, 펀드의 형태로 참여 여부와 참여 정도이다.
     
    임현지 등(2023)은 대출형 채권 금융참여 구조 및 주민참여자금에 대한 비판과 협동조합의 배당이 아닌 보상방식에 대한 비판은 물론 궁극적으로 분배적 참여뿐만 아니라 절차적 참여에 대한 제도적 한계를 지적한다(임현지 외, 2023). 개선 방안으로 분배적 참여의 측면에서 실질적 투자 참여의 강화, 참여주민 범위의 확대와 이익공유방식의 제도화 필요성을 참여적 측면에서 양방향성, 실질적 주민 협의 절차의 보장, 환경영향평가 초기 단계에서의 주민 의견수렴 보장을 제시하였다. 올바른 지적이고 방향이다. 그러나 내재적 발전론의 장점은 우리가 추구해야 할 이상적 모델이지만 절차적 참여 등을 강화하기 위한 주민들의 주체형성과 역량강화가 필요하다. 예를 들면 임현지 등(2023)의 대출형 채권 금융참여에 대한 비판에 대하여 살펴보자. 투자는 위험감수이다. 이론적으로 위험 없는 투자는 수익도 없다. 한쪽으로 주민이 주도적으로 투자하여야 한다는 당위론은 인정하나 주민이 적극적으로 신·재생에너지 발전 사업에 대한 투자 위험을 감당하도록 할 수 있는 방법은 무엇일까? 임현지 등(2023)이 비판한 채권형 투자가 주류를 이루는 이유는 정부의 자금지원이 금융기관을 통해서 이루어지고, 금융기관은 대규모 장치산업과 장 기매출계약이라는 특성을 가진 태양광발전사업에서 대규모의 감가상각으로 인한 현금흐름과 지속적인 매출 현금흐름으로 인해 대출금의 이자는 물론 원금을 회수하는 데 위험이 크지 않기 때문이다. 물론 적절한 담보권을 통해 이러한 위험조차 헷징이 가능하기 때문에 채권형 투자가 주류를 이루고 있다. 만약 금융기관 대출금으로 발전법인의 보통주에 투자한다면 일정 배당요건을 갖추어야만 배당이 가능하고 중간배당을 받더라도 일 년에 두 번 이상은 배당이 어려워 정기적 이자의 회수에도 불편이 있고 유보된 최후의 청구권인 배당권에 대한 위험은 채권에 대한 위험보다 훨씬 크다. 따라서 주식형 참여에 있어서는 주민의 주식참여 자금원을 어떻게 마련할 것인가라는 문제와 주민이 투자에 대한 위험을 감수해야 하는 과제를 해결하여야 한다. 여기에서 시급한 에너지전환을 위해서는 역설적으로 자본동원 능력과 이러한 위험을 안고 갈 수 있는 공·사적 자본의 참여가 필요하다. 현실적으로 지분형이건 채권형이건 주민이 참여하는 자금원의 마련에 정부의 적극적 지원 말고 어떤 다른 대안이 있을까? 주민참여 자금 마련에 정부와 공기업의 보다 적극적 역할과 지원을 강화해야 한다. 신안모델은 채권형에서 주식형으로, 외국 민간 기업의 참여에서 국내 민간기업의 참여로, 그리고 지역주민과 국내 공공기업이 발전법인의 대주주가 되는 모델로 진화하고 있다. 어려움 속에서도 올바른 방향으로 진화하고 있다고 생각한다.
     
    여기서 같이 생각해볼 중요한 문제가 있다. 주민참여와 이익공유의 대상 문제다. 태양광발전법인에 주민참여 방법은 채권참여냐 지분참여냐를 불문하고 개인적 참여와 주식회사, 협동조합 혹은 유한회사 등 법인을 통한 참여로 나뉜다. 예를 들어 개인적으로 5인 이상이 참여하면 주민참여가 인정되는데, 이렇게 발생한 주민참여 이 익을 개인적으로 참여한 5인에게만 배분할 것인가? 또한 지역주민의 일부가 법인을 통해 참여한 경우에도 역시 법인에 참여한 주민에게만 주민참여 이익을 배분할 것인가? 또 사업에 참여한 주민만이 아니라 지역 주민 전체에게 주민참여 태양광발전으로 얻은 이익의 일부가 돌아갈 수 있도록 하려면 어떻게 해야 할 것인가? 그것은 과연 지역 전체를 포괄하는 조직이나 단체, 예를 들면 신안군의 경우 신·재생에너지관련 재단과 같은 조직이나 단체와의 약정을 통해 공유하는 방식으로만 가능한가? 이처럼 짚어보았듯이, 개별적 보상을 넘어 재생에너지 주민참여 이익의 공적인 활용을 촉진하기 위해서는 주민참여와 이익공유 대상에 대한 명확한 지침이나 해석이 필요하다. 신안군이 지급 중인 햇빛아동수당이나 신안 신·재생에너지재단과 연결하여 구체적으로 고민해볼 필요가 있다.
     
    둘째, 지방자치정부 주도의 모델에 대한 비판이다. 신안 주민참여 이익공유 태양광발 전사업 모델에 대한 비판의 하나는 주민이 중심이 아니라 지방정부가 주도하였다는 비판이다. [표 5]는 전국, 전라남도 및 신안군의 연령 계층별 구성비를 나타낸다. 물론 신안의 인구 기준은 주민등록 통계 기준이다. 실제 거주현황을 보면 노령화지수는 훨씬 높을 수 있다. 
     
     

    Table 5.jpg

     

     
    사례 분석을 위해 몇 차례 주민 면담을 통해 느낀 점은 주민참여 이익공유 태양광발전 제도와 추진에 대한 주민의 이해력 즉 역량에 대한 의문이다. 과연 노령화지수가 600이 넘는 상황에서 신안군의 주민이 주민참여 이익공유 태양광발전 정책에 대한 이해와 경제 력을 가지고 주도적으로 참여할 수 있을까에 의문이 들었다. 물론 주민뿐만 아니라 (신) 내재적 발전론에서 제시하는 다양한 실행 단위와 주체의 참여도 중요하다. 그러나 기후 위기 대응과 에너지 전환에 있어서 시민사회와 민간 부문의 역할도 중요하지만 정부의 역할은 아무리 강조되어도 지나치지 않다. IPCC도 「IPCC 제6차 평가보고서(AR6) 종합보고서」에서 기후 탄력적 개발 경로로의 전환을 위해서는 시민사회 및 민간 부문과 함께 정부의 역할이 중요하다고 지적하고 있다. 올바른 입법권과 행정력을 통한 정치적 해결이 필수불가결하다. 따라서 지방자치정부 주도에 대한 비판은 역설적으로 장기적으로 지역 주민은 물론 시민사회와 민간 부문 역할의 현재적 한계에 대한 비판이자 과제를 부여하는 것이 된다. 지방자치정부 주도의 사업을 비판하는 것과 동시에 주민의 역량강화를 어떻게 할 것인가, 전문가로서 시민사회가 어떻게 참여할 것인가와 정부의 정책을 어떻게 강화할 것인가에 대한 대책이 필요하다. 소위 내생적 발전론의 장점을 극대화하기 위해서는 주체형성과 역량배양에 보다 초점을 맞춰야 한다. 그러나 에너지전환이 시급한 상황에서도 이 과제는 장기적으로 해결이 가능할 것으로 짐작된다.
     
    특히 주민의 주체형성과 역량배양을 위한 교육은 너무나도 중요하다. 신안군은 주민이 사업주체가 될 수 있도록 주민참여 이익공유 태양광발전사업 전체에 대한 교육은 물론 장기적으로 지역주민의 고용경쟁력 확대를 위한 기능교육을 강화하여야 한다. 신안의 ‘1004 굴 양식시설 임대 사업’에 대한 교육처럼(KBS 다큐 온, 2023) 지역주민에 대한 주민참여 이익공유 신·재생에너지 발전사업에 대한 지속적 교육을 통해 주민의 사업역량을 강화하고 신·재생에너지 발전사업에 대한 젊은 지역주민의 고용경쟁력을 강화하여야 한 다. 이를 통해 분배적 참여뿐만 아니라 절차적 참여를 강화하기 위해 노력하여야 한다.
     
    셋째, 발전사인 특수목적법인에 대한 거버넌스 문제이다. 5개 분석 사례 발전법인과 주민참여 협동조합의 등기부등본을 통해 일일이 확인한 결과 자라도의 빛솔라에너지 ㈜, 안좌도의 안좌스마트팜앤쏠라시티㈜와 지도 및 사옥도의 ㈜케이솔라신안의 이사나 감사에 각 섬의 주민·군협동조합 주민이 참여한 사례를 찾기 힘들었다. 심지어 주민이 40%로 최대주주인 비금도의 비금주민태양광발전 ㈜의 이사나 감사에도 출자조합인 주민협동조합이나 채권투자조합인 주민·군협동조합의 주민들이 참여한 사례를 찾기 힘들었다. 이렇듯 채권형은 물론 주식형조차 주민들이 경영진에 참여하는 사례를 찾기 힘들고 외부 자본투자자들 중심인 것이 현실이다. 주민참여 태양광발전소의 건립뿐만 아니라 운영 및 폐쇄에 이르는 전사업주기 경영과정에서 발전법인의 주요한 의사결정과정에 사실상 주민들의 경영진 참여가 배제됐다. 시장적 조정(market adjustment)이 중심이고 군의 적극적 지원을 통한 일부의 국가적 조정(state adjustment)에 비해 전문가 집단이나 시민사회가 발전법인의 거버넌스에 참여하는 사회적 조정(social adjustment)은 이루어지지 않고 있는 현실이다. 주민이나 전문가 집단이나 시민사회가 주민참여 이익공유 발전법인의 거버넌스에 참여할 수 있는 방법을 적극 마련해야 한다.
     
    넷째, 신안군이 전국에서 최초로 시도하는 여러 가지 구체적인 방법론에 대한 비판이다. 구체적으로는 신·재생에너지 발전사업 법인에 대한 주민참여의 의무화, 협동조합원이 아니라 회원이라는 개념의 도입, 주민참여 이익을 보상비로 지급하여 이자소득세의 회피 및 환경영향평가의 편의성을 위한 발전소 인허가의 쪼개기 등에 대한 비판이다. 이러한 신안군의 방법들은 과연 창의적 행정인가 아니면 비민주성인가? 이러한 방법들이 소위 공무원과 새로운 사업을 논의하면 안 할 수 있는 근거가 백 개가 넘는다는 기존의 관점과는 다른 적극적 행정이라는 것만은 분명하다. 근거를 가지고 행정을 하는 것은 행정의 기본이겠지만 이미 남이 시행해본 방법대로 검증된 것만 수행하려는 소극적 관점을 넘어서는 행정인 것만은 분명하는 이야기다. 개인적으로는 여러 가지 비판에도 불구하고 공무원의 신분으로 새로운 방법을 시도하는 태도에는 박수를 보내고 싶다. 여기서 주의할 점은 이러한 창의성이 과연 신안이 선택한 가치, 예를 들면 정부의 탄소중립 녹색성장정책과 지속가능발전목표 등과 같은 가치와 일치하는가, 그리고 결국은 누구에게 이익인가(Cui bono?)라는 관점을 견지하고 있는가이다. 모든 정책은 정치이고, 정치의 본질은 이해관계의 조정이다. 신안의 주민참여 이익공유 태양광발전 모델은 올바른 가치에 입각한 정책인가? 누구에게 이익이 될 것인가(Cui bono)? 과연 정의로운 전환이 될 수 있나?
     
    다섯째, 비단 신안 모델만이 안고 있는 한계는 아니지만 에너지전환의 시급성에 대한 지산지소(地産地消)의 문제이다. 내생적 발전목표가 아니라 외생적 발전전략의 한계, 구체적으로는 재생에너지인 태양광발전 전기의 생산지와 소비지의 격리문제이다. 신안이 단순한 외부 거대 도시에 대한 전기의 공급지로 전락하는 것이 아닌가하는 비판이다. 이론적으로는 전기의 생산지에서 자체 소비할 수 있는 산업이 존재하는 게 이상적이지만 이것이 수도권 인구편중이 심한 대한민국에서 현실화되기는 쉽지 않다. 생산지와 소비지의 격리에 따라 대량생산에 의한 장거리 송·배전 문제 때문에 전라남도와 신안군 등 소비가 많지 않은 생산지에서는 계통연계 문제로 인한 발전 지연 문제가 발생하고, 제주도처럼 격리된 그리드에서는 출력제한(curtailment) 문제 등이 발생한다. 단기에 해결하기는 어렵지만 다 함께 고민해야 하는 시급하고 중요한 문제이다. 신안군은 풍력· 태양광과 같은 신·재생에너지를 활용한 대규모 해수 담수화 사업을 추진하면서 먹는 물의 상시적 부족 현상의 극복과 기후위기에 적극적으로 대응하는 등의 노력을 기울이고 있다. 궁극적으로는 신안 주민참여 이익공유 태양광발전이 지역에 미치는 외부의 영향력인 정부의 탄소중립 녹색성장 정책에 능동적으로 대처하고 지역의 햇빛 등 내부 자원들을 효과적으로 활용하는 제도적인 능력을 향상시키는 것뿐만 아니라 경제적 측면에서의 발전이 지역에 뿌리내려 지역 내재투자력 강화와 지역 내 산업연관 구축에 이바지하도록 노력하여야 한다.
     
    여섯째, 신자유주의 세계화에 의한 지역의 피폐화를 극복하기 위하여 ‘지역순환경제’ 구조를 확립하기 위해 지속적으로 노력해야 한다. 이를 위해 내재적 발전론 혹은 신내재적 발전론이 진화된 형태의 지역순환경제의 확립과 사회적 조정력을 확보하기 위해 노력해야 한다. 이를 위해 지역 내외를 막론하고 다양한 자원을 활용하고 다양한 참여자의 참여를 촉진하며 주민의 주체 형성과 역량을 지속적으로 강화하여, 주민자치와 지역자원 활용에 기반한 지역 내재투자력 강화와 지역 내 산업연관 구축을 통한 지역경제의 자원순환 구조 확립뿐만 아니라 에너지정책의 의사결정에서 일반 시민 등 시민사회 권한의 확대와 에너지 시스템에 대한 통제권의 민주적 분배 등의 경험을 통해 대안적 민주주의의 구축을 위해 노력해야 한다.
     
    2.4.3 글을 맺으며
     
    이제는 기후위기가 전사회적 붕괴로 이어지는 기후엔드게임(climate endgame)의 상황마저 고려해야 한다는 목소리가 나오고 있다(김병권, 2023). 기후위기는 전인류적 차원에서 안전의 문제가 아니라 긴박한 생존의 문제로 대두되고 있다. 이러한 점에서 IPCC 6차 보고서에서는 향후 10 년의 기후행동이 온난화 제한을 결정한다고 강조하고 있다. 
     
    이제 에너지전환 문제는 이러한 기후위기 대응차원에서뿐만 아니라 대한민국 국가와 신안군 지자체의 생존전략 차원에서도 필수적인 선택이다. 에너지전환은 본질적으로 도 덕의 문제가 아니라 생존의 문제로 인식하여야 한다.
     
    전 세계의 저명한 생태학자들과 기후과학자들 23명이 2021년에 공동 집필한 “기후완화 30년: 왜 글로벌 탄소 배출 추이를 꺾지 못했나?”라는 논문에서 기후변화대응 실패 원인을 3가지로 제시하였다. 화석연료의 기득권을 유지하려는 권력의 문제, 잘못된 지식과 정책 패러다임에서 비롯한 지식인 그룹의 문제와 익숙한 관성에 안주하려는 시민들의 습관이 그것이다(김병권, 2023). 프레더릭 소디(Frederick Soddy)는 인류세(anthropocene)라고 비판받는 지구상 호모사피엔스(homo sapiens)의 시간은 순식간에 끝나는 화려한 시간이 될 수 있다고 지적하였다(김병권, 2023). 우리에게 주어진 시간이 그리 많지 않다. 기후위기에의 대응을 위한 조속한 에너지전환을 위해 전인류적 생존이 걸린 정치운동이 필요하다. 멀지 않은 시점에, 우리 국민들의 일자리를 보존하고 전지구적 무제한 경쟁에서 살아남아야 하는 상황에서 대한민국의 거대 자본은 현재 주민참여 이익공유 신·재생에너지정책에 부여하는 인센티브와는 비교가 되지 않는 큰 혜택을 요구할 것이 명확하다. 따라서 정부와 공공기업을 중심으로 적극적인 주민참여 이익공유 에너지전환이 시급하다. 모든 정책은 당파성을 갖는다.
     
    기후위에의 대응이라는 시급한 문제를 해결하기 위해서는 입법, 사법, 행정 중 국민이 직접 선출하는 행정부와 입법부의 구성원을 올바로 선택해야 한다. 특히 구체적인 실천 방안으로 중요한 것이 중앙정부뿐만 아니라 광역기초 자치단체장의 선출이다. 통상 힘의 3요소로 크기, 방향 및 작용점을 말한다. 지금 가장 중요한 것이 방향이다. 기후위기에 대응하기 위해 적극적 에너지전환을 추진할 가치, 즉 방향을 공유할 수 있는 행정기관과 입법기관의 확보를 통한 정치적 해결이 핵심이다. 신안 모델이 정답은 아니다. 그러나 이러한 관점에서도 함께 생각하고 연구해야 할 사례가 바로 신안이다. 신안 모델이 가진 한계에 대한 구체적인 비판도 필요하다. 단, 부정하고 비판에 머무르는 것이 아니라 극복해야 할 과제를 제시하고 실천적 적용을 위한 비판으로 나아가야 한다. 시민사회, 전문가 집단 혹은 지식인 그룹이 비판적 감시집단으로 남을 것인가 아니면 에너지전환의 촉진자로 역할을 적극적으로 수행할 것인가 판단하고 행동해야 한다.
     
    [1] 일본의 사회학자 마스다 히로야가 처음 제시한 만 20~39세 여성 인구를 만 65세 이상 인구로 나눈 소멸위험지수를 기 준으로 0.2 미만은 인구소멸 고위험지역으로 분류된다.
    [2] 기업이 사용하는 전력 100%를 재생에너지로 충당하겠다고 약속하는 글로벌 캠페인이다.
    [3] 이산화탄소 배출 규제가 약한 국가가 강한 국가에 상품·서비스를 수출할 때 적용받는 무역 관세로, 탄소의 이동에 관세 를 부과하는 조치를 말한다. 즉, 수입품을 대상으로 해당 상품을 생산하는 과정에서 배출된 탄소량을 따져 비용을 부과 하는 것으로 미국과 유럽연합(EU)이 주도적으로 추진하고 있다.
    [4] 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.
    [5] 본 모델은 초기에 논의된 모델이나 실제로 적용되지 않았다.
    [6] 상금·사례금·복권당첨금 등 과세되는 기타소득과는 달리 통상 피해에 대한 보상금은 기타소득에 포함되지 아니하여 과세하지 않으나, 피해를 입은 손해 이상으로 지급하는 보상금에 대하여는 기타소득으로 소득세가 부과된다.
     
     
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    대한민국법원 전자소송 https://ecfs.scourt.go.kr/ecf/index.jsp 
    법제처 국가법령정보센터 https://www.law.go.kr/LSW/main.html 
    전력통계정보시스템 epsis.kpx.or.kr 

     

    이강욱(기후변화대응에너지전환협동조합)

     

     

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