2.1 사례 분석의 배경

2.1.1 사례 분석의 목적

 

신·재생에너지 발전은 기후위기 대응의 한 방법으로 에너지전환의 중요한 부분을 차지한다. 본 사례 분석의 목적은 어려운 시기에 성공적 사례로 이야기되는 신안군의 주민 참여 이익공유 태양광발전 사업모델 분석을 통해 다른 지역에서 누구나 쉽게 따라 하고 적용하기 편리하게 하는 것이다. 통상 기업이 자사의 경쟁우위 요소를 모방 불가능하게 하는 방향과는 정반대다. 이를 위해 가능한 한 정책의 근거와 실행 내용을 설명할 수 있는 데이터를 제시하려 노력했다. 이를 통해 답을 제시하는 것이 아니라 더 풍부한 궁금증과 논의의 계기로 활용되었으면 한다. 이러한 과정을 통해 주민 참여 이익공유 태양광발전 사업이 널리 퍼졌으면 하는 바람이다.

 

본 사례 분석은 신안의 신·재생에너지 발전사업 중에서 태양광발전사업을 중심으로 분석하였다. 현재 해상풍력사업도 추진 중이지만 태양광발전이 상업운전 중으로 전체적인 사업과정에 대한 이해는 물론 사업구조와 금융구조 등의 파악이 가능하고 특히 수익성에 대한 분석도 가능하기 때문이다. 또한 태양광 발전사업 전체과정 중에서도 주민참여 이익공유에 중점을 두었다. 거대한 담론보다는 사업은 돈이라는 관점에서 법적(legal), 회계적(accounting), 세무적(tax) 관점을 포괄해서 분석하였다. 신안 모델이 정답은 아니지만, 모델 분석에서도 답을 제시하기보단 각계 전문가들에게 신안 모델을 계기로 주민참여 이익공유 태양광발전사업에 대해 다양한 질문과 고민을 할 수 있는 계기를 마련하고자 하였다. 전문적 능력이 모자라는 부분이 많지만 신안군의 사례를 법적인 근거와 구체적인 데이터를 중심으로 자세히 서술해서 필요한 사람이나 기관은 누구나 그 근거를 쉽게 찾아보고 그 근거에 기반하여 창조적으로 고민하고 적용하는 데 도움이 되었으면 한다.

 

본 사례 분석은 근본적인 한계를 지닌다. 태양광발전사업 전체가 아니라 주민참여에 중점을 두고 분석하여 태양광발전사업 전체를 아우르지 못하였다는 점이다. 현재 태양광발전사업에 있어서 주요 쟁점이 되는 지자체의 태양광발전시설 이격거리 규제나 재생에너지 공용망 확충과 계통연계 문제 등 시급하고 중요한 문제에 대해서는 전문가의 별도의 연구를 기대해 본다.

 

 

2.1.2 신안군 소개

 

전라남도 남서부에 위치한 신안군은 유인도 72개, 무인도 953개 등 1,025개 섬으로 이루어져 섬의 수가 국내 전체 섬의 약 25%를 차지하는 다도해로 이루어진 군이다. 행정 구역으로는 2개 읍과 12개 면으로 구성된 총면적 655.60 ㎢ 로 전국 면적의 0.65%, 서울시 면적의 1.08% 규모이다. 공간면적은 12,654 ㎢ 로 서울시의 약 22배에 이르고, 주요 토지구성은 임야가 49.60%, 밭이 16.42%, 논이 15.73%이고 염전이 5.64%로 구성되어 있다. 2022년 9월 말 기준 인구는 38,981명으로 전국 약 5,155만 명의 0.074%, 서울시 943만 명의 약 0.4% 규모이다. 2021년 기준 재정자립도는 6.61%로 전국 평균인 45.2%, 최고인 서울시 76.3%에 비하여 전국 최하위권이다(통계청).

 

신안군은 담대한 주민참여 이익공유 신·재생에너지 발전계획을 수립하여 추진 중이다. 신안군이 추진하는 신·재생에너지 사업내용은 아래 [표 1]과 같다(박우량, 2020).

 

 

 

 

신안군은 타지역보다 좋은 일조량과 여러 개의 섬이라는 특징 때문에 타지역보다 저렴한 토지가격 및 대규모 태양광발전 사업이 가능한 대규모 염전과 농지 등으로 이루어져 있다는 점에서 전국 최고의 태양광 입지 여건을 갖추었으며, 서울시의 22배에 이르는 공간면적, 서남해안 최고의 평균 효율성 및 육지 이격거리 및 낮은 수심으로 인한 전국 최고의 해상풍력 입지 여건 덕분에 이렇게 담대한 주민참여 신·재생에너지 발전사업을 추진할 수 있다고 주장한다(박우량, 2020). 신안군은 이러한 주민참여 신·재생에너지 발전사업을 통해 재정자립도가 전국 최하위권인 지역경제 활성화와 인구소멸 고위험지역^[1]인 군의 인구 유입 증대를 목표로 삼았다(박우량, 2020).

 

 

2.1.3 왜, 지금 신안모델인가?

 

기후변화에 관한 정부 간 협의체(IPCC)는 2023년 3월 13일부터 3월 19일까지 스위스 인터라켄에서 열린 58차 총회에서, 통합적인 단기 기후행동의 시급성을 강조한 “IPCC 제6차 평가보고서(AR6) 종합보고서”를 만장일치로 승인했다. 2023년 3월 20일 발표된 보고서에 의하면 앞으로 10년간이 지구의 미래를 결정짓는 가장 중요한 시간이 될 것이라고 경고한다. IPCC는 단기대응으로 지속가능발전을 향한 적응행동과 완화행동을 통합한 기후 탄력적 개발(climate resilient development) 경로의 중요성을 지적하면서, 지속가능한 미래를 확보하기 위해 행동할 수 있는 시간은 빠르게 감소했으며, 기후 탄력적 개발 경로로의 전환을 위해서는 시민사회 및 민간 부문과 함께 정부의 역할이 중요하다고 강조한다(박진, 2023).

 

그러나 2023년 3월 21일 발표된 정부의 “탄소중립·녹색성장 국가전략 및 제1차 국가 기본계획”(한덕수, 2023)은 산업계의 입장을 반영하여 원전과 재생에너지의 조화를 명분으로 한 핵발전 확대, 해외 감축 온실가스 감축 지원을 통한 400만 톤 전가, 규제 개선을 통한 불확실 기술에 책임과 위험을 떠넘긴 계획으로 평가받는다.

 

이러한 상황에서 에너지전환은 더더욱 시급한 과제로 부각되었다. 에너지전환은 전 지구적 기후위기 대응뿐만이 아니라 국가의 산업을 위한 전략적 관점에서도 중요하다. RE100^[2]이나 탄소국경세^[3] 도입이 논의되는 상황에서 탄소배출이 많은 산업구조를 가진 우리나라로서는 더더욱 그 중요성이 부각된다. 또한 인구소멸 고위험지역인 신안군의 지역소멸에 대응하는 산업적 관점에서도 의미가 있다.

 

신안군이 제시한 2021년 9월 30일 현재 “신안군의 태양광발전 설치현황”에 의하면 신안군에는 2006년 6월 1일부터 2,190개의 태양광발전 시설이 허가되었으며 그 총발전용량은 879MW에 이른다. 산업통상자원부의 자료에 따르면 2022년 12월 31일 기준, 신·재생에너지의무할당제(RPS) 대상 설비로 확인 완료된 주민참여형 태양광발전소 현황은 전국 총 183개소 약 961MW이며, 기초지자체별 주민참여형 태양광발전소 현황은 [표 2]와 같다. 신안군이 183개 중에 83개로 45.36%를, 발전용량기준 961MW중 380MW로 39.54%를 차지한다. 전국의 주민참여형 태양광발전 비중만으로도 신안군의 주민참여 이익공유 태양광발전 사례를 분석할 필요성이 있다.

 

기후위기에 빠르게 대응하는 한 방편인 에너지전환이라는 시급한 과제를 지방정부가 주도하여 그 성과를 나타냈다는 점에서 신안 사례연구는 특별히 중요하다. 차후에 살펴보듯이, 여러 가지 조례를 기반으로 시행 중인 신안 주민참여 이익공유 태양광발전 모델은 지금도 지속적인 조례 개정을 통해 진화해가고 있으며, 그 선도적인 성격으로 인해 관련 법령이나 중앙정부의 규정 등의 개정에도 큰 영향을 미치고 있다. 또한 주민참여 태양광발전 사업 추진 경험을 바탕으로 주민참여 해상 풍력발전도 커다란 규모로 추진 중이다. 이러한 주민참여 이익공유 태양광발전 모델을 다른 지역에도 적용하기 위해서는 신안군의 주민참여 이익공유 태양광발전 모델에 어떠한 특징과 한계가 있는지, 앞으로도 어떤 점들이 보완되어야 하는지 살펴볼 필요가 있다.

 

 

 

 

정부의 주민참여형 태양광발전 사업을 간단히 정의하면, 발전용량 500kW 이상의 규모로 발전소로부터 반경 1km에 거주하는 주민 최소 5명 이상이 지분, 채권, 펀드의 형태로 참여하여 발전 수익을 공유하는 것이다(유휘종, 2022). 정부의 태양광발전 주민참여 촉진정책은 일정 조건에 따른 REC 추가가중치 제공과 주민참여자금의 대출로 구성되어 있다(유휘종, 2022).

 

정부의 주민참여 신·재생에너지 발전사업 정책은 1987년 12월 4일 제정되고 1988년 1월 1일 자로 시행된 법률 제3990호 『대체에너지개발촉진법』을 2004년 12월 31일 전부 개정하여 2005년 7월 1일 시행된 법률 제7284호 『신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법』에 기반한다. 그 구체적 근거는 신·재생에너지 발전소의 주민 수용성을 높이고 상생협력을 촉진하기 위하여 신·재생에너지 발전사업에 대한 지역주민의 참여와 인센티브 제공에 관하여 법률에 근거를 마련하고자 2020년 10월 20일 일부 개정하여 2021년 4월 21일 법률 제17533호로 시행된 『신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급촉진법』 제27조의2 신·재생에너지 발전사업에 대한 주민참여에 규정되어 있다. 신·재 생에너지 설비가 설치된 지역의 주민은 1. 신·재생에너지 발전사업에 출자하는 방식, 2. 신·재생에너지 발전사업을 목적으로 하는 협동조합에 조합원으로 출자하는 방식, 3. 그 밖에 산업통상자원부장관이 정하는 방식 중 어느 하나에 따른 방식으로 해당 지역의 신·재생에너지 발전사업에 참여할 수 있다. 또한 주민참여로 인한 가중치로 발생한 수익은 지역주민에게 제공하여야 하고, 지역의 범위 및 지역주민에게 제공하는 수익과 관련한 기준·절차·내용, 그 밖에 필요한 사항은 산업통상자원부장관이 정하게 되어 있다.

 

먼저 REC 추가가중치 제공정책을 살펴보면, 산업통상자원부는 「신‧재생에너지 공급 의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리‧운영 지침」에서 그 내용을 정하는데 <별표2> 신·재생에너지원별 가중치에서 주민참여와 관련된 내용을 상세히 규정한다.

 

재생에너지 발전사업에 주민이 일정비율 이상 참여할 경우 인센티브를 부여하고 주민 참여에 따른 REC 추가가중치 수익을 주민 간 공유하도록 하는 주민참여사업 제도는 재생에너지 발전사업의 주민 수용성을 제고하기 위해 2017년 도입되었다. 2017년 1월 6일 일부 개정되고 시행된 산업통상자원부 고시 제2017-2호에 주민참여형 신·재생발전사 업에 신·재생에너지 공급인증서 가중치 우대제도를 도입하여 지역주민이 일정규모 이상의 태양광발전사업에 일정비율 이상 참여시 신·재생에너지 공급인증서 우대가중치를 제공하기 시작하였고, 2018년 6월 26일 일부 개정되고 시행된 산업통상자원부 고시 제2018-130호에서는 주민참여 활성화를 위해 주민참여사업 태양광 용량기준을 1MW에서 500kW로 완화하였고, 주민참여방식을 지분형뿐만 아니라 채권·펀드형으로 다양화하였다.

 

2023년 4월 17일 일부개정 이전에 신안모델에 적용되었던 내용은 2023년 3월 28일 일부 개정되어 현재 시행 중인 산업통상자원부고시 제2023-37호 「신‧재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리‧운영 지침」에 그 상세 내용이 규정되어 있다.

 

상기 운영지침에 따른 태양광발전에 있어서 주민참여 활성화를 위한 추가가중치를 제공하는 인센티브를 살펴보면 다음과 같다.

 

지침 <별표2> 신·재생에너지원별 가중치 15.에 따르면, 『송·변전설비 주변지역의 보상 및 지원에 관한 법률』 제2조를 따라 송전선로 주변지역 중 2014년 7월 29일 이후에 준공된 76만 5천 볼트 이상 송전선로의 주변지역 내 일반부지에 직접 설치하는 태양광 발전소로써 주민참여율 즉 토지출자를 포함하여 발전소 건설을 위한 총사업비 대비 주민이 투자한 금액의 비율이 30% 이상인 경우에 대해서는 일반부지에 직접 설치하는 경우의 공급인증서 가중치에 1.2를 곱한 값을 공급인증서 가중치로 적용한다.

 

<별표2> 16.에 따르면 지분참여의 경우 지분참여금액, 채권참여의 경우 채권발행액, 펀드참여의 경우 펀드모집액으로 산정되는 주민이 참여한 금액이 자기자본 및 총사업비의 일정비율 이상일 경우 우대가중치를 적용하는데, 추가가중치 적용기준은 자기자본의 10% 및 총사업비의 2% 이상 참여시 최종가중치부여값 +0.1, 자기자본의 20% 및 총사업비의 4% 이상 참여시에는 최종가중치부여값 +0.2를 부여한다.

 

<별표2> 17.에 따르면 『지방자치법』 제2조 제1항에 따른 『지방공기업법』에 따른 지방공사와 공단 포함한 지방자치단체가 부지(해상포함)를 발굴 또는 제공하고, 사업자가 참여하여 이익을 공유하는 등의 설비용량 500kW이상 태양광발전소에 지방자치단체 참여형 재생에너지 발전사업의 경우에는 0.1의 추가가중치를 부여할 수 있으며, 가중치 적용을 위한 세부사항은 공급인증기관의 장이 정하는 세부 기준을 따른다.

 

<별표2> 18.에 따르면 『신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법』 제27조 및 「신·재생에너지 집적화단지 조성·지원 등에 관한 지침」 제10조에 따라 장관이 인정한 지방자치단체 주도형 신·재생에너지 발전사업의 경우에는 집적화단지 지침 제3조에 따른 실시기관에 최대 0.1의 범위 내에서 우대가중치를 부여할 수 있으며, 가중치 적용을 위한 세부사항은 공급인증기관의 장이 정하는 세부 기준을 따른다. 단, 제17호와 제18호는 중복하여 적용하지 않는다.

 

이러한 내용은 현재에는 산업통상자원부고시 제2023-73호에서 일부 미비한 점을 보완하기 위하여 2023년 4월 17일 일부 개정되어 시행 중이다. 그 변경된 주요 내용은 규정 제7조의2 주민참여사업의 추가가중치 부여와 제7조의3 지역주민에게 제공하는 수익과 관련한 기준·절차·내용의 신설과 <별표2>의 상세화로 나타났다. 그 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 현재 주민참여사업 제도는 고시 <별표2>의 비고를 통해 규정 중이나, 『신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법』 제27조의2와의 관계를 명확히 규정하고 제도 개선에 따른 규율 사항 증가를 효율적으로 반영하기 위해 규정 제7조의2 제1항을 별도로 신설하여 주민참여 REC 추가가중치 부여에 관한 내용을 구체화하였다. 둘째, 규정 제7조의2 제2항, 제3항 및 <별표2의2>를 신설하여 참여 대상 주민 등의 범위에 농축산인 등을 추가하고 지역적 범위를 재편·확대하였다. 이를 통해 농·축산인을 참여 대상 주민의 범위에 포함하여 혜택 대상을 확대하였고, 법인을 통한 참여를 고시에 명문화하여서 그 범위를 제도 취지에 맞게 구체화하였다. 또한 발 전원별로 참여 대상 지역의 범위를 조정, 대규모 발전사업(100MW 이상)에 대한 참여 대상 지역의 범위를 직접 이해관계가 인정되는 지역인 경우에는 기존 읍면동에서 시군구로 확대, 송변전설비 주변지역이 속한 행정리·통을 참여 대상 지역의 범위에 포함했다. 셋째, 규정 제7조의2 제4항, 제5항 및 <별표2의3> 신설, <별표2> 비고 제16호를 개정하여 더 많은 주민이 참여하여 가중치 수익을 배분받을 수 있도록 기준을 조정하였다. 구체적으로는 더 많은 주민 등이 투자하고 주민참여에 따른 혜택을 볼 수 있도록, 가중치 부여구간을 세분화하고 투자금 기준에 금액기준을 추가하는 등 기준을 합리적으로 재조정하였다. 주민참여형 사업의 혜택이 직접 이해당사자인 인접주민·농축산어업인에 충분히 돌아갈 수 있도록, 인접주민·농축산어업인이 30% 이상 참여하도록 하고 가중치 산정시 인접주민·농축산어업인의 참여 비율을 반영하였다. 넷째, 규정 제7조의3 신설수익의 기준·절차·내용 구체화하였다. 구체적으로는 인접주민 등에 대한 추가가중치 수익 배분 시 우대 등 수익의 기준·내용을 마련하고, 추가가중치 부여 및 주민의 전출·사망 등에 따른 가중치 재산정·재부여를 위한 절차도 마련하였다.

 

이렇게 2023년 4월 17일 일부개정되어 현재 버전이 시행됨에도 불구하고 앞에서 이전 버전 내용을 상세히 설명한 이유는 규정 제7조의2, 제7조의3, <별표2>의 비고 제16호, <별표2의2> 및 <별표2의3>의 개정 규정에도 불구하고 태양광발전사업 및 육상풍력 발전사업의 경우 개정 고시 시행일 전날까지 『전기사업법』 제7조에 따른 발전사업의 허 가(개정 고시 시행일 이후 변경허가를 받는 경우에는 최초 발전사업허가일 기준으로 발 전사업허가를 받은 것으로 본다)를 받은 사업에 대해서는 종전 규정을 적용하도록 하였기 때문이다. 다만, 개정 고시 시행일 전날까지 발전사업허가를 받은 태양광발전사업 및 육상풍력발전사업도 개정 고시 시행일 전날까지 『전기사업법』 제61조 제1항에 따른 공사계획의 인가를 받지 아니한 사업은 발전사업자의 선택에 따라 개정 규정을 적용할 수 있도록 했기 때문에 신안 모델은 이전의 규정을 적용받는다.

 

정부의 주민참여 태양광발전에 대한 지원정책은 이러한 공급인증서 가중치뿐만 아니라 태양광발전 주민참여 활성화를 위해 자금지원도 한다. 정부는 2020년 7월 7일부로 일부 개정하여 시행 중인 「신·재생에너지 설비의 지원 등에 관한 규정」에 기존의 생산·운전·시설자금의 지원과는 별도로 주민참여자금 사업개념, 지원 대상과 내용을 신설하였다. 「신·재생에너지 설비의 지원 등에 관한 규정」 제41조 금융지원사업 등에 따르면 시설용량 500kW이상 태양광발전소 주변 주민이 발전사업에 지분투자를 하거나 채권 또는 펀드를 통해 참여하는데 소요되는 주민참여자금을 지원한다. 상세 내용은 지원 주체인 한국에너지공단 신·재생에너지센터의 「신·재생에너지 설비의 지원 등에 관한 지침」에서 제공되고 있는데 제44조 자금지원 범위 및 조건에서 규정하고 있다. 동일사업자당 지원한도액은 200억 원 이내, 대출기간은 20년 거치 일시상환, 대출이자율은 분기별 변동금리로 「에너지 및 지원사업 특별회계 운용 요령」 제18조 융자조건 등<별표2> 융자조건에 따라 3년 유통물 국고채 수익률의 대표 대출금리에서 1.25%P를 뺀 값이고, 총사업비대비 지원비율은 중소기업은 90% 이내, 중견기업은 70% 이내로 지원한다. 2023년 4월 20일 현재 3년 유통물 국고채 수익률이 3.327%이고 여기에 해당하는 대표 대출금리가 3.25%라서 여기서 1.25%P를 빼면 대출금리는 2.00%가 된다. 최저 금리를 받기 위해서는 3년 유통물 국고채 수익률이 3.125% 이하이면 여기에 해당하는 대표 대출금리가 3.00%이고 여기서 1.25%P를 빼면 대출금리는 1.75%가 된다.

 

요약하면, 주민참여 태양광발전을 촉진하기 위한 정부의 정책으로 발전소 및 송전선로 주변 주민, 주민의 지분 혹은 채권을 통한 발전사업 참여, 지방자치단체 참여형 재생에너지 발전사업 및 지방자치단체 주도형 신·재생에너지 발전사업에 대한 추가가중치 제공과 지역주민의 발전사업 참여를 위한 주민참여자금의 대출이 있다. 이러한 정부의 지원정책은 통상적인 태양광발전 지원정책과는 별도로 주민참여에 제공되는 추가적 지원이다.

 

2.2.2 신안군의 주민참여 태양광발전 정책

 

신안군은 2018년 10월 5일 신·재생에너지 개발이익 공유제가 시행되기 이전까지 1,500여 개의 태양광발전이 인허가되었다(박우량, 2020). 신안군은 신·재생에너지 개발 이익을 위한 조례 제정 목적으로 정부의 신·재생에너지 보급정책에 부응하는 것뿐만 아니라 난개발 방지를 목적으로 제시하고 있는데 이러한 문제가 해결되었는지도 검토해 볼 필요가 있다.

 

신안군의 주민참여 태양광발전정책은 「신안군 도시계획 조례」에 근거하고 있고, 그 구체적 내용은 「신안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례」에서 규정하고 있다.

 

이러한 신안군의 정책은 『신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법』과 2017년 정부정책으로 주민참여형 신·재생발전사업에 공급인증서 우대가중치를 제공하기 시작하 고, 2018년 6월 26일 주민참여 활성화를 위해 주민참여사업 태양광 용량기준을 완화하고, 주민참여방식을 지분·채권·펀드형으로 다양화한 「신‧재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리‧운영 지침」에 의거한다. 신안군은 발전사업자와 주민의 상생, 사업자의 사업비 절약과 주민의 이익공유, 정부의 신·재생에너지 보급정책에 이바지하고자 2018년 7월 26일 일부개정되고 시행된 전라남도 신안군 조례 제2053호 「신안군 도시계획 조례」 제20조의2 발전시설에 대한 허가의 기준에 발전시설을 설치하려는 자는 해당 도서 주민들의 동의를 받거나 발전시설 사업에 필요한 자기자본의 30퍼센트 이상 군수와 주민들의 공동 지분 참여가 있어야 한다는 조항을 신설하였다. 신·재생에너지 발전사업의 허가를 위하여 주민의 100% 동의를 받는 것이 사실상 불가능하므로 이 조례의 개정은 사실상 신안군에서의 신·재생에너지 발전사업은 주민참여 방식을 통하여야 한다는 것을 명시적으로 규정한 것에 불과하다. 

 

또한 이러한 신안군은 주민참여 신·재생에너지정책을 구체적으로 규정하기 위하여 2018년 10월 5일 전라남도 신안군 조례 제2061호 「신안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례」를 제정하여 시행하였다. 본 최초의 조례는 제1조 목적에서 제17조 시행규칙으로 구성되었는데, 그 구체적인 내용은 아래와 같다.

 

신안군의 공공자원인 태양광과 풍력자원 등의 개발이익을 군민들이 향유하여 신에너지 및 재생에너지에 대한 군민의 이해 증진을 도모하고 난개발 및 자연경관 훼손 방지를 위하여 개발이익 공유에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 군수의 의무로 신안군의 공공자원인 태양광과 풍력자원 등의 공공적 관리를 위하여 필요한 시책을 마련하고, 신·재생에너지를 활용한 개발사업을 통하여 얻는 이익을 군민들이 향유할 수 있도록 하여야 하며, 신·재생에너지 발전사업자가 개발이익 공유화 계획을 제출하여 신안군 신·재생에너지심의위원회가 심의하여 선정된 발전사업에 대해서는 개별법령에 따른 인허가를 받을 수 있도록 하였다. 한편으로는 주민참여 이익공유 태양광발전을 강요하면서 다른 한편으로 군수가 개별법령에 따라 인허가를 받을 수 있도록 해야 할 의무를 부과했다. 또한 군수는 신·재생에너지의 개발이익 공유 및 발전사업의 활성화를 위하여 신안군 신·재생에너지 종합관리계획을 5년마다 수립·시행하여야 하고, 종합관리 계획의 수립에 관한 사항을 심의하거나 자문에 응하기 위하여 신안군 신·재생에너지심의위원회를 두기로 하였다. 또한 발전사업자의 발전단지 신청대상자의 자격기준을 발전 사업을 적정하게 수행하는 데 필요한 재무능력과 기술능력이 있을 것, 기술능력은 발전 설비의 건설 및 운영계획의 구체성과 기술인력 확보계획의 구체성이 있을 것, 발전사업의 건설과 운영을 계획대로 수행할 수 있을 것, 개발이익 공유화 계획을 제출할 것, 발전소가 폐전되었을 경우 발전시설물 일체를 발전사업자가 철거해야 하는 사항을 제출할 것으로 규정하여 구체적인 개발이익 공유화 계획의 제출을 의무화하였다. 또한 주민참여 지분에 관한 사항 등에서는 주민과 신안군의 참여 지분은 발전소 설립 법인 등의 주식, 채권, 펀드 등으로 하고, 발전소 법인 등의 지분율의 30퍼센트 이상으로 하고, 신안군은 주민과 공동으로 참여 지분에 참여하는 권리를 보유하며, 발전소 설립 법인의 주주로 참여하려는 자는 군수에게 신청하고, 이 조례가 최초 시행된 이후 신안군으로 전입한 주민에 대해서는 전입신고한 날부터 3년이 지난 후부터 해당 지역의 지분참여 권리의 50%를, 전입신고한 날부터 5년이 지난 경우에는 기존주민과 동일한 100% 권리를 행사하며, 발전소법인 참여주민이 『가족관계의 등록 등에 관한 법률』에 따라 사망신고되었거나 『주민등록법』에 따라 전출한 경우에는 해당 주민의 발전소 법인의 참여 지분의 권리는 자동으로 소멸하고, 권리가 소멸한 경우에는 참여지분에 해당하는 금액을 현금으로 보상한다고 규정하였다.

 

이러한 「신안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례」는 이후 2022년 12월 19일까지 12회에 걸쳐 개정되어 진화하였다. 그 대략적 내용을 정리하면 [표 3]과 같다.

 

 

 

 

이러한 조례의 지속적인 개정은 최초 조례 제정 시 신·재생에너지 발전사업에 주민참여를 통한 REC 가중치의 추가지급을 통한 주민수용성 제고 목적에서 출발하여, 출산장려 분위기를 조성하여 저출산 문제를 해결하고 아동복지를 강화하여 신안군의 인구증가를 유도하여 지방소멸에 대응하는 정책 목표를 추진하는 방향으로 진화하였을 뿐만 아니라, 정책 실행 과정에서 제기되는 구체적이고 세밀한 문제에 대한 적극적인 대응으로 추진된 것으로 생각된다. 신안군은 태양광발전 수익공유뿐만 아니라 2022년 2/4분기 지급분부터는 만 7세 이하에는 +1 추가가중치를 적용하고, 2023년 5월에는 전국에서 최초로 1,969명에게 햇빛아동수당 3.9억 원을 지급하였다.

 

신안군은 또한 주민참여 이익공유 태양광발전 활성화를 위해 지역의 특성을 반영하여 대부분 간척지로 매년 염해피해를 입는 신안군 전체면적의 15.8%에 이르는 논 면적 중 약 90%에 해당하는 염해피해 논 면적에 대해 『농지법』 제32조 용도지구에서의 행위제한과 제36조 농지의 타용도 일시허가 등 ① 4항의 신설 등 재생에너지 발전정책을 위해 기존의 간척지나 폐염전 등을 태양광발전 부지로 임시사용허가가 가능하도록 『농지법』 개정을 건의하여 추진하였다(박우량, 2020). 신안군은 태양광발전의 주요 문제점 중 하나인 태양광발전 시설의 이격거리 문제와 관련하여서도 2028년 7월 26일 「신안군도시계획조례」 제20조의2 발전시설에 대한 허가의 기준 ② 및 ③을 통해 태양광발전 시절 이격거리 문제를 완화한 이후 몇 차례에 걸친 개정을 통해 지속해 현실화하였다.

 

신안군의 이러한 신·재생에너지 주민참여 발전정책, 구체적으로는 『전기사업법』 제7조 전기사업의 허가 ⑤항 5.에 의거 신·재생에너지 발전사업허가를 위해서는 주민 의견 수렴절차만 거치면 되었던 것을 100% 주민동의를 받거나 주민참여 이익공유제를 선택하게 하여 신안군 신·재생에너지 발전 허가에 있어서 주민참여를 필수로 요구하는 「신안군 도시계획 조례」 개정과 주민참여 신·재생에너지정책을 구체적으로 규정한 「신안군 신·재생에너지 개발이익 공유등에 관한 조례」의 제정은 처음에는 발전사업자의 많은 저항에 부딪혔다(박우량, 2020). 이러한 발전사업자의 반발은 감사원의 감사로 나타났고 2019년 12월 4일 감사원은 신안군수에 대한 감사결과 처분요구 및 조치를 통해 ① 발전행위 허가기준과 관련하여 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 일이 없도록 「신안군 도시계획 조례」 제20조의 2 제1항과 「신안군 신·재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례」를 합리적으로 개정하거나 폐지하는 방안을 마련하기 바라며(통보) ② 앞으로 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 사항을 조례로 정하는 등 위법하게 조례를 개정하고 개발행위허가 업무처리를 중지하여 발전사업자에게 피해를 주는 일이 없도록 관련 업무를 철저히 하기를 바란다(주의)라는 감사 결과를 통보하였다. 이에 신안군은 2020년 1월 3일 이러한 감사결과에 대한 재심을 청구하였으나 2020년 7월 7일 기각되었고, 2020년 4월 6일 이러한 감사원 재심결과에 대해 재심의 판정취소 행정소송(2020구합60826)을 제기하였으나 2020년 12월 10일 재심의 행정소송은 각하되었다(박우량, 2020). 신안군은 2021년 1월 18일 재심의 판정취소 항소(2021누31667)를 제기하였으나 2021년 9월 8일 항소가 기각되었다(대한민국법원 전자소송). 그러나 이러한 감사원의 감사나 행정소송에도 불구하고 최초의 감사원 감사결과는 강제력을 가진 행정처분^[4]이 아닌 주의나 통보에 그쳤기 때문에 신안군의 주민참여 이익공유 재생에너지 발전사업정책은 계속 시행 중이다. 신안군의 이러한 신·재생에너지 주민참여 이익공유 정책의 추진은 신·재생에너지 발전 정책뿐만 아니라 중앙정부와 지방정부의 관계라는 지방자치제도와 관련하여서도 연구해볼 가치가 있다고 생각된다.

 

그쳤기 때문에 신안군의 주민참여 이익공유 재생에너지 발전사업정책은 계속 추진 중이다. 신안군의 이러한 신·재생에너지 주민참여 이익공유 정책의 추진은 신·재생에너지 발전정책뿐만 아니라 중앙정부와 지방정부의 관계라는 지방자치제도와 관련하여서도 연구해볼 가치가 있다고 생각된다.

 

 

2.3 사례 분석

2.3.1 사례 분석 대상의 선정

 

본 사례 분석에서는 신안군의 5개 섬을 분석 대상으로 선정하였다. 현재 발전소 건립이 완성되어 상업발전 중인 4개의 섬과 건설 중인 1개의 섬을 분석 대상으로 하였다. 앞에서 서술하였듯이 주민참여 방식은 「신‧재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화 제도 관리‧운영 지침」 <별표2> 16.에 따르면 지분참여, 채권참여 및 펀드참여 방식이 가능하다. 즉 주식형, 채권형 및 펀드형으로 구분할 수 있다. 뒤에 상술하겠지만 채권형으로 추진한 자라도, 안좌도, 지도 및 사옥도는 현재 상업발전 중이고, 현재 공사 중인 비금도는 신안군에서 최초로 주식형으로 추진되고 있어 아직 공사 중이지만 사례에 포함하였다. 따라서 본 사례 분석에서 대상으로 선정한 5개의 발전법인 사례는 다음과 같다.

 

① 자라도 빛솔라에너지(주)

② 안좌도 스마트팜앤솔라시티(주)

③ 지도 ㈜ 케이솔라신안

④ 사옥도 ㈜ 케이솔라신안

⑤ 비금도 비금주민태양광발전(주)

 

2.3.2 신안군 사례의 모델화 

 

본 사례 분석에서는 신안의 주민참여 이익공유 태양광발전 사업을 다음과 같이 4가지로 모델화하였다. 첫째 “채권형_개별_보상금 일시지급 모델”로 신안군에서 시범사업으로 추진한 자라도와 안좌도에 적용을 위해 논의한 구조이다. 결국은 자라도와 안좌도에는 두 번째인 “채권형_개별_금융권 차입 모델”이 적용되었지만, 초기 논의와 실제 적용한 모델과의 차이를 설명하기 위해 분석하였다. 세 번째는 지도 및 사옥도에 적용된 “채권형_통합_금융권 차입 모델”이다. 마지막으로 비금도에 적용된 “주식형 모델”이다.

 

먼저 신안군에서 시범사업으로 시행된 자라도와 안좌도에 적용을 위해 논의했던 “채권형_개별_보상금 일시지급 모델”이다. 이 모델 전체 구조를 그림으로 표현하면 [그림 3]과 같다.

 

 

 

먼저 발전법인은 주주를 구성하여 전체 사업자금의 10% 정도를 납입자본금으로 출자한다. 나머지 90%는 금융기관으로부터 최대한 대출받아 충당하는 것이 일반 발전 법인의 사업자금 충당구조이다. 그런데 주민참여를 통해 최대 추가가중치 0.2를 더 받기 위해 자기자본의 20% 혹은 전체사업비의 4% 이상의 사업자금을 주민들로부터 참여시켜야 한다. 따라서 주식형의 경우 자기자본 즉 납입자본금의 20%를, 채권형의 경우 전체사업비의 4%를 주민들로부터 조달한다. 따라서 주민참여 채권형의 경우는 전체사업비 기준 납입자본금 10%, 주민에게 채권발행 4%와 금융권으로부터 프로젝트 파이낸싱을 통한 대출 86%로 충당하는 것이 보편적이다. 채권형의 경우 주민들이 전체사업비의 4%를 발전법인이 발행하는 회사채를 구매하여 참여하는 구조이다.

 

주민들이 전체사업비의 4% 이상 채권을 통해 참여할 때, 어떤 방식으로 참여할 것인가의 문제와 채권구매비 즉 전체사업비의 4%를 어떻게 마련하느냐는 문제가 발생한다. 신안군에서 최초로 주민참여 이익공유 태양광발전 시범사업이 추진된 자라도의 사례를 통해 이 구조를 살펴보자(박우량, 2020). 신안군은 주민참여 방식에 있어서는 주민 개개인이 참여하게 되면 절차가 복잡하고 참여자의 증가나 사망 등으로 인한 참여자의 변동에 대응이 어려워 협동조합을 통한 참여방식으로 결정하였다. 신안군에서는 주민참여를 처음에는 신안군 전체를 대상으로 단일 협동조합을 만들어 참여하려 하였으나, 「신‧재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리‧운영 지침」에서 제시된 <별표2의2> 주민참여사업 대상이 되는 지역의 범위와 <별표2의3> 인접지역의 범위가 해상풍력과는 다르게 그 범위가 좁아 섬별로 협동조합을 만들어 참여하기로 하였다. 따라서 신안 주민참여 이익공유 태양광발전사업에 있어서 주민참여의 주체는 섬별로 ‘재생에너지 주민·군협동조합’을 설립해 참여하고 있다. 다음으로 채권구매비 즉 전체사업비의 4%를 어떻게 마련하느냐는 문제에 대하여 발전법인과 참여주체인 협동조합 간에 ‘개발이익공유계약서’를 작성하여 20년간 발전법인이 협동조합에 지급할 이익공유금을 REC 가중치 0.2를 받을 수 있는 금원인 전체사업비의 4%로 정하고 그 금액을 일시불로 지급한다. 협동조합은 이 금액으로 발전법인이 발행하는 회사채를 구매한다. 회사채는 만기 20년, 통상 전체사업비의 4% 규모로 분기마다 나누어 이자로 지급하는 조건으로 발행된다. 물론 발전법인은 그 시설이나 장비를 포함하여 한국전력이나 그 자회사에 20년간 발전한 전기를 판매한다는 장기 계약을 담보로 나머지 필요한 자금을 프로젝트 파이낸싱으로 금융기관으로부터 대출받는다.

 

여기서 특별한 점은 주민이 참여하는 협동조합인 ‘섬별 재생에너지 주민·군협동조합’은 최소한의 인원으로 구성되며, 실질적인 주민참여는 협동조합의 회원이라는 구조를 통해 1인당 1만 원씩 회비를 납부하여 가입하고, 협동조합은 이를 근거로 ‘섬별 재생에 너지 주민·군협동조합’의 회원으로 가입한 주민들에 대하여 이익공유금을 지급한다는 사실이다. 이러한 협동조합의 조합원이 아니라 회원을 통한 이익공유금 지급방식은 행정 및 관리에 있어서 편리한 창의적인 구조이나 『협동조합기본법』에도 없는 협동조합의 조합원과는 다른 회원이란 개념의 도입에 대한 법률적 검토가 필요하다고 판단된다. 또한 협동조합이 회원에게 이익공유금을 지급하는 근거도 협동조합의 정관이나 이용규약에서도 찾지 못했다. 주민참여사업에 따른 추가가중치 수익의 배분 시점 및 주기에 대한 것은 고시에서 별도로 정하고 있지 않고 발전사업자와 참여주민 등 간의 협의로 계약 등 방식을 결정할 사항이라고 해석되므로, 이러한 협동조합의 회원구조를 통한 보상금 지급도 협의를 통한 계약에 의한 집행의 범주에 들어가는지에 대한 검토가 필요하다.

 

또 한 가지 신안 모델에서 특이한 점은 주민참여 이익공유금을 보상금으로 지급한다는 점이다. 조합은 발전사로부터 받은 분기별 사채의 이자를 분기별로 회원에게 보상금으로 지급한다. 회원에 가입한 주민은 이익공유를 태양광발전으로 인한 피해에 대한 보상금으로 받음으로써 소득세를 납부하지 않아도 되고, 『소득세법』상 소득이 증가하지 않으므로 주민들이 기존에 받는 제반 정부지원금 등에 부정적 영향을 주지 않는다. 『소득세법』 제4조 소득의 구분에서는 소득세를 납부해야 할 소득 대상을 종합소득, 퇴직소득과 양도소득으로 나누며 종합소득은 이자소득, 배당소득, 사업소득, 근로소득, 연금소득과 기타소득으로 정의하고 있다.

 

20년이 지나 회사채 만기 시 발전사는 회사채 원금을 조합에 지급한다. 비로소 REC 가중치 이상의 보상을 조합이 받게 된다. 이제 협동조합에서 사업비의 4%에 이르는 이 회사채 원금을 어떻게 사용할 것인가라는 과제가 발생한다. 주민들에게 나누어 주어도 되고, 새로운 지역사업을 위한 지역자원, seed money로 활용도 가능하다.

 

이 중 조합과 주민을 중심으로 현금흐름을 그림으로 표현하면 [그림 4]와 같다.

 

 

 

 

먼저 주민들은 지역별, 즉 섬별로 신·재생에너지 주민·군협동조합을 설립하고, 협동조합은 가입회비 1인당 1만 원씩 회비를 받고 섬 주민을 대상으로 회원을 모집한다.

 

① 발전사는 ‘개발이익 공유계약’에 의해 보상금을 조합에 일시불로 지급한다. 보상금의 규모는 전체사업비의 4% 규모이다. 증여받은 조합은 증여로 발생하는 수증이익에 대한 제 세금에 대하여 계약을 따라 처음에는 발전사가 부담한다.

② 조합은 일시불로 받은 보상금으로 발전사가 발행한 기명식 무보증 사모사채를 매입한다.

③ 발전사는 분기별로 사채의 이자를 조합에 지급한다. 조합은 이를 수익으로 인식한다.

④ 조합은 조합이 받은 분기별 사채 이자에서 조합의 업무위탁비용으로 5%를 공제하고 나머지 금액을 회원에게 보상금으로 지급한다. 이것은 조합의 비용으로 처리되어 조합은 법인세를 거의 내지 않아도 되는 구조이다. 회원에 가입한 주민은 이익공유를 태양광발전으로 인한 피해에 대한 보상금으로 받음으로써 소득세를 납부하지 않아도 되어, 세법적으로 소득이 증가하지 않으므로 주민들이 기존에 받는 제반 정부지원금 등에 부정적 영향을 주지 않는다.

⑤ 20년이 지나 회사채 만기 시 발전사는 회사채 원금을 조합에 지급한다. 비로소 REC 가중치 이상의 보상을 조합이 받게 된다. 이제 협동조합에서 사업비의 4%에 이르는 이 회사채 원금을 어떻게 사용할 것인가의 과제가 발생하게 되고, 이를 주민들에게 나누어 주어도 되고, 새로운 지역사업을 위한 자원, 즉 seed money로 활용도 가능하다.

 

이상이 신안군 주민참여 이익공유 태양광발전 시범사업으로 추진되었던 자라도의 초기 논의 모델이다. 실제로 자라도에서 24MW 발전용량의 주민참여 이익공유 태양광발전사업을 추진한 발전법인인 빛솔라에너지(주)와 자라도 신·재생에너지 주민·군협동조합 간에 2020년 12월 1일 자로 ‘빛솔라에너지태양광발전소 및 ESS 설비구축사업 관련 개발이익공유계약’을 체결하였고 그 구체적 내용은 다음과 같다(박우량, 2020). 발전법인이 공유자로 협동조합이 수증자로 전체사업비의 4%에 해당하는 금액인 ₩2,273,619,800원을 이익공유금으로 일시불로 지급한다. 단 이익공유금은 공유자가 발행하는 사모사채 인수에만 사용할 수 있고, 사채 양도 혹은 규약 위반 시 계약의 해제가 가능하다. 이건 계약으로 인해 발생하는 수증자의 조세 및 비용은 1회에 한하여 공유자가 지급하기로 한다. 이 개발이 이익공유계약을 근거로 2020년 12월 24일 자로 발전법인인 빛솔라에너지(주)와 자라도 신·재생에너지 주민·군협동조합 간에 ‘사모사채인수계약’이 체결되었고 그 주요 내용은 다음과 같다. 발행인 즉 발전법인이 발행하는 권면금액 ₩2,273,619,800원이며 이자율은 전력판매량에 연동된 변동금리로, 만기가 2040년 11월 30일이고, 분기별로 이자를 지급하며, 원금을 만기일시상환 조건의 기명식 무보증 사모사채를 협동조합이 인수한다는 조건이다(박우량, 2020). 그런데 어떤 연유인지 몰라도 이 ‘개발이익 공유계약’과 ‘사모사채인수계약’에 근거한 “채권형_개별_보상금 일시지급 모델”은 실행되지 않았고, 다음에 설명할 “채권형_개별_금융권 차입 모델”로 실행이 되었다. 현실적으로 사업 초기에 발전사업자가 전체 사업자금의 4%에 해당하는 자금을 추가로 조달하여 조합에 증여하는 것에 대한 어려움과 REC 추가가중치 이상으로 전체사업비의 4% 규모의 이익을 추가로 지급하는 문제 때문에 이렇게 실행된 것으로 추측된다.

 

두 번째 모델인 “채권형_개별_보상금 일시지급 모델”은 신안군 주민참여 이익공유 태양광발전 시범사업으로 추진되었던 자라도에서 주민참여 이익공유 태양광발전사업을 추진한 발전법인인 빛솔라에너지(주)의 발전사업에 실제로 적용된 모델이다. 자라도의 주민참여 이익공유 태양광발전사업의 총발전용량은 42MW 규모인데 이 중 24MW 발전용량의 발전 법인인 빛솔라에너지(주)에 적용된 사례이다. 이 “채권형_개별_보상금 일시지급 모델”의 전체 구조를 그림으로 요약하면 [그림 5]와 같다.

 

이강욱(기후변화대응에너지전환협동조합)