쟁점과 이슈 - 신안 주민참여 태양광 사업의 현재

신안 주민참여 태양광 사업의 현재

기후변화행동연구소

조회 수: 2677, 2023.07.27 14:29:35

2.1 연구의 배경

국내에서도 주민참여 지역 재생에너지 이익공유 사례가 등장하여 주민참여 채권형, 부지임대형, 직접사업형 등 다양한 형태의 이익공유제가 존재한다. 신안군은 전국 최초로 2018년 10월 ｢신안군 신재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례｣를 제정, 지역 재생에너지 개발이익 공유제를 시행하고 있다. 이 조례에 따라 신안군에서 신·재생에너지 발전사업을 하면, 주민과 신안군이 발전소 설립법인 지분의 30% 이상 또는 총사업비의 4% 이상 참여해야 하고, 개발이익을 주민과 공유하는 계획을 수립해야 한다.

신안군의 재생에너지 개발이익 공유제는 햇빛연금으로 불리며 지역소멸과 에너지전환의 두 가지 문제를 해결해 나가는 사례로 주목받는다. 무엇보다 지역 재생에너지에 적극적으로 발맞추어 나가는 신안군의 의지는 2030년까지 8.2GW 대규모 해상풍력단지를 조성하여 더 큰 주민소득 창출을 계획 중이라고 밝힌다. 한편, 이와 같은 지자체 차원의 적극적이고 담대한 주민참여 이익공유제는 그저 순탄하기만 한 것은 아니다.

대규모 태양광 발전사업부지 선정부터 계통연계, 그리고 지역의 문화적 경관, 일자리의 변화 등 함께 풀어나가야 할 숙제가 많다. 지역 주민과 개발이익을 공유하는 것은 발전사업자와 주민 사이의 수용성과 보상의 문제를 풀어나갈 수 있는 좋은 도구가 될 수 있으나, 여전히 피해 보상을 넘어선 자연 자원 가치의 공유의식 및 주민책임성 강화, 민주적이고 투명한 관리방안 원칙 등 논의되어야 할 사항들이 남았다.

이에 정의로운 에너지전환 연구의 차원에서 현재 작동 중인 신안군의 지역재생에너지 이익공유제에 대한 사업의 시행 과정과 사례가 당면하고 있는 상황을 검토하고, 이를 바탕으로 변화하는 재생에너지 정책에 따른 지속성과 다른 지역으로 확장성에 대해서 탐색하고자 지역재생에너지 연구단의 연구가 시작되었다.

2.2 언론에서 본 신안 태양광

2.2.1 언론에 비춰진 신안 태양광의 두 모습

신안군의 주민참여 태양광발전사업에 관한 언론보도는 어렵지 않게 접할 수 있다. 신안군의 주민참여 이익공유제를 평생연금을 주는 지역의 부활(2023.3. 17. KBS다큐온)로 그린 다큐멘터리부터, 태양광과 풍력으로 메워진 농어촌의 그림자(2022.09.13. KBS시사기획창)에 대해 이슈를 제기하는 보도도 있다. 그 밖에도 주요 언론사 기사의 양은 그 빈도와 포함하고 있는 키워드만 따로 분석할 수 있을 만큼 매우 많다. 이들이 이야기하는 신안 재생에너지에 대한 내용을 대략 정리하면, 크게 두 가지로 구분된다. 대부분의 언론보도는 주로 신안군의 주민참여 이익공유제에 대한 성과의 목소리를 담고 있거나(이는 신안군의 보도자료와 내용의 측면에서 크게 다르지 않다), 혹은 이로 인한 사라지는 농지와 염전, 그리고 계통연계로 인해 불거지는 지역주민의 반발 등과 같은 문제다.

많은 사람이 주목하며 칭찬하고 또 우려하는 만큼 신안에서 벌어지는 지역재생에너지 개발사업과 이를 통한 지역주민과의 이익공유 이야기는 분명 더 신중하게 들여다보아야 할 필요가 있음을 확인시켜 준다.

2.2.2 뉴스기사에 등장하는 신안군 태양광 키워드

신안군의 지역재생에너지 관련 언론보도에 등장하는 주요 키워드는 무엇이고, 시기에 따른 기사의 빈도와, 주요 언론기사에 등장하는 인물, 기관, 장소는 어떠한지 간략하게 알아보기 위해 뉴스검색 싸이트 빅카인즈를 통해 2018년 1월부터 현재(2023년 5월)까지 ‘신안군’, ‘태양광’, 그리고 이익공유에 관한 뉴스를 검색해 보았다. 다만, 키워드의 변화를 감지한 것은 아니다. 검색 결과 중 정확도 상위 100건의 분석 뉴스에서 추출된 개체명(인물, 장소, 기관, 키워드) 사이의 연결 관계를 네트워크 형태로 시각화한 결과는 아래의 그림과 같다. 언론에 언급되는 주요 등장인물로는 신안군수, 전남도지사, 산자부 장관, 한수원 대표, 주요 발전사업자 대표, 신안군 어업인연합회장 등이며, 키워드로는 조례, 조례개정, 배당금과 관련한 키워드와 대통령, 국회의원, 민주주의, 신재생에너지 정책과 관련한 키워드가 등장했다.

위 연관어 그림과 아래의 기사빈도 그래프를 통해 신안군 태양광사업과 관련하여 상업운전과 준공식, 배당금과 관련한 기사가 많았다. 상대적으로 주민참여와 신재생에너지 개발이익공유제에 관한 구체적인 기사 내용은 적다. 이는 사업의 성과는 가시성 있는 기사로 잘 드러나지만 신안군의 주민참여 태양광사업이 작동되는 방식과 지역주민의 목소리에 대해서는 그 실체를 잘 파악하기 힘들었다.

실제로 신안군의 주민참여 태양광발전사업에 대해 궁금해하는 여러 지자체와 협동조합들이 있다. 신안군 주민참여 태양광발전사업에서 본받아야 할 점이 있다면 적극적으로 배우고, 개선해나가야 할 점이 있으면 더 많은 사람이 머리를 맞대어 고민하고 교훈으로 삼아 더 발전된 형태의 재생에너지 생태계를 만들어나가야 할 시기이다. 여기에 이번 연구의 목적이 있음을 다시 한번 주지했다.

다음 파트에서는 먼저 태양광 발전사업 이익공유에 대해 큰 맥락에서 설명하고 어떤 주체들이 등장하는지 살펴보기로 한다.

2.2.3 태양광 발전사업 이익공유의 이해^[1]

2.2.3.1 이익공유와 주민수용성

재생에너지로의 전환은 당면한 기후위기 시대에서의 전 지구적 과업이며, 재생에너지 이행계획 목표 달성을 위해서는 발 빠른 재생에너지 확대가 필요한 상황이다. 하지만 여느 발전사업과 마찬가지로 재생에너지 사업 또한 종류와 규모에 따라 지역에 다양한 영향을 미친다. 이익공유는 지역사회에게 미칠 발전사업으로 인한 긍정적인 영향을 극대화하는 노력으로 이해할 수 있다. 이익공유는 재생에너지 발전사업 인근 공동체의 사회경제적 발전에 기여하는 다양한 방식을 기술하는 개념으로서(IFC, 2019), 재생에너지 사업의 영향을 받는 공동체에 이익을 배분하기 위한 자발적이고 체계적인 노력을 의미한다(World Bank & IFC, 2019). 이익공유의 목적은 주로 재생에너지 발전사업에 따른 이익의 규모를 늘리고 지역사회에 포용적인 이익 분배를 하기 위함이다.

이익공유는 적법한 절차에 따라 사업을 시행한다고 해서 자동으로 달성되는 것이 아니다. 사업자는 발전사업이 지역사회에 도움을 줄 수 있도록 계획을 수립해야 하며, 이 계획에 따라 해당 지역사회의 구성원에게 사회경제적인 이익을 제공해야 한다. 이익공유의 실행을 통해 사업자는 지역수용성을 확보할 수 있다. 지역수용성의 정도에 따라 사업은 수월하게 추진되기도 하고, 반대로 지역주민의 강한 반대로 인해 사업추진이 난항을 겪을 수도 있다.

지역수용성이란 사업자의 존재와 사업운영, 사업의 영향 등에 대해 지역주민이 수용하는 정도를 의미한다. 과거의 개발사업들이 절차적 적법성만 갖추면 사업추진이 문제시되지 않았지만 최근에는 적법성과 별개로 지역수용성 확보 또한 사업추진 과정에서 중요한 과제가 되었다.

IFC (2019)는 지역수용성의 정도를 ‘반대’, ‘협의’, ‘승인’, ‘신뢰’ 4가지 단계로 구분했다. 위의 그림은 지역수용성의 단계별 특징을 보여준다. 첫 단계는 ‘반대’인데, 이는 지역주민의 입장에서 자신의 주거지 주변에 들어서는 발전사업에 대해 우려하고, 반대하게 되는 것이 자연스러운 현상으로서 이해되어야 한다는 것을 의미한다. 지역주민이 자신의 지역에서 일어나는 개발사업에 우려를 하는 것은 사업 대상지가 주민에게 공동자원의 성격을 띠고, 이러한 공동자원이 부정적인 영향을 받을 수 있기 때문이다. 따라서 사업자는 사업의 이익 일부를 지역 경제에 환원하여 지역주민이 받는 부정적인 영향을 상쇄하여 지역수용성을 향상해야 한다(Ejdemo & Söerholm, 2015).

이익공유(benefit sharing)의 목적이 지역주민에게 전달이 되면 반대를 넘어서 지역주민과 사업자가 문제점과 대안을 논의하는 ‘협의’ 단계로 접어든다. 지역주민은 사업의 영향이 반드시 지역에 부정적이라는 선입견을 거두고 사업을 잠정적으로 받아들이게 된다. 사업자가 제공하는 물질적, 사회적 이익은 지역주민이 재생에너지 사업에 관여하는 강한 동기로 작용하며, 상호작용 과정에서 공동체의 유대감이 형성되고 공동체의 수용성을 높여 사업이 성공적으로 추진될 수 있게 해준다.

‘승인’ 단계는 단순히 사업이 지역에서 추진된다는 사실을 이해하는 것을 넘어서 사업자와 사업을 외지의 것이 아닌 지역사회의 한 구성 요소로 인식하는 단계이다. 마지막으로 ‘신뢰’ 단계로 접어들면 사업자와 지역주민은 상생 관계를 확신하고 필요시 서로 같은 편에서 상대를 옹호해주는 관계가 된다. 여기서 중요한 지점은 이익공유는 프로젝트가 지역사회에 가치를 제공할 기회에 초점을 맞춘다는 것이다. 이익공유는 예를 들어 토지 취득이나 재정착으로 인해 프로젝트의 맥락에서 발생한 손실에 대한 보상이나 상환을 포함하지 않는다(IFC, 2019).

사업자와 지역주민의 협력적인 관계 구축은 이익공유를 통해서 발전해나간다. 구체적인 이익공유 방안에는 다양한 유형들이 있는데, IFC에서 범주화한 재생에너지 이익공유 방식과 호주의 기업 네트워크인 청정에너지위원회에서 제시한 이익공유 사례를 종합하면 다음 표와 같다.

2.2.3.2 재생에너지 발전사업 수익구조

이익공유를 통해 지역사회와 공유하는 이익의 재원은 해당 재생에너지 발전사업의 사업자금과 사업 수익, 그리고 정책적 지원을 통해 얻은 인센티브에서 마련되는 것이므로 재생에너지 발전사업이 어떤 수익구조를 가지는지 이해해야 한다. 재생에너지 발전사업에 관한 대표적인 수익원은 생산된 전력 판매의 기준단가가 되는 계통한계가격(SMP)과 발전량에 따라 부여받은 재생에너지 공급인증서(REC)를 판매하여 얻는 수익, 그리고 발전형태와 발전용량, 운영형태에 따라 추가로 부여되는 REC 가중치를 통해 얻는 수익이 있다.

2.2.3.2.1 전력판매에 따른 수익

재생에너지의 보급, 확산을 장려하기 위해 정부는 재생에너지 발전사업자가 수익을 더 많이 올릴 수 있도록 제도를 통해 일정량의 추가 수익을 보장한다. 현재 재생에너지 발전시설을 운영하는 사업자는 <그림 7>과 같은 구조로 수익을 올린다. 전력판매는 발전소에서 생산한 전력을 한국전력에 판매하여 얻는 수익을 의미한다. 전력판매는 전력거래소(KPX)에서 실시간으로 이루어지고, 판매 가격도 수요와 공급량에 따라 계속 변화한다. 이때 시장에서 결정되는 단가를 SMP (System Marginal Price) 혹은 계통한계가격이라 부른다.

2.2.3.2.2 REC 판매에 따른 수익

REC는 Renewable Energy Certificate의 약자로서 신재생에너지 공급인증서를 의미한다. 신재생 에너지 발전사업자는 발전량 1MW당 1REC를 부여받는다. 사업자는 자신이 얻은 REC를 시장거래를 통해 대형 발전공기업에 판매할 수 있는데, 이는 대형 발전공기업들이 RPS (Renewable Portfolio Standard) 제도에 의해 발전량의 약 10% 이상을 신재생에너지로 충당할 의무가 있기 때문이다. 예를 들어, 한 대형 발전사가 연간 생산한 전체 전력량이 90이라면 이 발전사는 10만큼의 전력은 재생에너지를 통해 발전할 의무가 있다. 그렇게 하면 전체 100의 전력량(화력발전 90 + 재생 에너지 발전 10) 중 10%가 재생에너지로 발전된 것이다. 발전사는 직접 설치한 재생에너지 발전소를 통해 이 10의 양을 생산해도 되지만, 보통 민간 재생에너지 발전사업자들이 전력 생산을 통해 얻은 REC를 구매하는 방식으로 의무 생산량을 충당한다. REC 가격 또한 수요와 공급에 따라 시장에서 결정되므로 단가는 계속 변화한다. REC 가격도 SMP와 마찬가지로 지속해서 변화하는데, REC는 2017년 기준 1REC당 평균 13만 원에 거래가 되었다가 2020년에는 1REC당 평균 4만 2천 원 선에서 거래가 되어 큰 폭으로 하락했고, 이후 2022년 5월 기준으로 다시 5만 3천 원 대로 반등하며 등락을 반복 중이다.

2.2.3.2.3 REC 가중치의 종류

REC(신재생에너지 공급인증서) 가중치는 환경, 기술개발 및 산업 활성화에 미치는 영향, 발전원가, 부존잠재량, 온실가스 배출량 저감에 미치는 효과 등을 고려하여 3년마다 검토 및 고시된다. 따라서 재생에너지 발전원의 종류와 설치 형태, 설치 용량, 운영방식 등에 따라 각기 다른 가중치가 적용된다. 태양광발전소는 육상태양광을 일반부지에 설치할 때 설비용량에 따라 0.8~1.2의 가중치가 적용된다. 또, 운영방식에 따라서도 추가 REC 가중치를 부여받을 수 있다. 500kW 이상 태양광은 사업부지 인근 지역주민의 사업투자 여부에 따라 최대 0.2 가중치가 부여되고, 지자체의 사업참여 여부에 의해서도 최대 0.1의 추가 가중치 대상이다.

정리하자면 재생에너지 발전사업의 수익성은 SMP와 REC 단가에 의해서 결정되며, 발전원의 종류와 설치유형, 운영방식 등에 따라 REC 가중치를 차별 적용하여 수익성이 달라진다. 에너지전환 정책 추진에 따른 전략으로 500kW 이상 태양광발전소는 지역주민 지분참여시 총사업비 4% 혹은 자기자본 20% 이내는 가중치 0.2 부여, 총사업비 2% 혹은 자기자본 10% 이내는 가중치 0.1을 부여한다. 2023년 최근 주민참여 태양광사업의 가중치가 에너지원별 등 더 구체적으로 개정된 바 있다.

2.2.3.3 우리나라 정부의 에너지전환 정책과 주민참여 관련 전략

중앙정부의 에너지전환 정책과 주민참여와 관련한 전략들을 살펴보면 다음과 같다. 2017년부터 협동조합과 시민 중심의 소규모 태양광 사업에 대한 지원을 통해 주민참여형 사업모델 전략이 제시되었으며, 2021년 2050 탄소중립 시나리오에 발전수익을 지역주민과 공유하는 이익공유모델을 언급했었다. 2019년 염해농지 태양광 일시사용 농지법 개정은 간척지에서 태양광발전을 조건에 부합하는 한에서 허용하는 내용으로 신안처럼 넓은 간척지를 보유한 지자체에서는 태양광사업을 활발하게 촉진하는데 큰 변화를 가져왔다.

2.2.3.4 재생에너지 사업의 주민참여 형태

재생에너지발전소 사업에 주민이 참여하는 방법은 사업의 규모와 지역의 특성, 주민의 필요와 원하는 참여방식에 따라 다양하게 나타난다(김윤성 외, 2021). 주민참여형 사업은 재생에너지 사업에 주민이 일정 부분 투자하는 것을 말하며, REC가중치 우대 및 전력판매 등 인센티브가 부여된다. 영국 DETI 보고서는 주민참여의 정도를 5단계로 분류했는데, 1단계는 제도나 행정적 규정에 따라 동의 등의 절차에 참여, 2단계는 토지 임대 등을 통해 경제적 이득을 제공받는 수준, 3단계는 사업에 투자하여 지분을 일정 부분 소유, 4단계는 개발 단계부터 주도적으로 참여하여 공동으로 사업을 운영, 마지막으로 5단계는 주민이 주도적으로 개발하여 지분을 전부 소유하는 것이다. 김윤성의 연구에서는 주민참여 정도에 따라 적극적 이익공유와 소극적 이익공유 방식으로 구분했는데, 주민참여는 적극적 이익공유에 해당한다. 이는 DETI의 분류에서 3~5단계 수준에 해당하는 지역주민이 사업에 투자하여 일정 수익을 배당받는 형태로써, 소규모의 에너지협동조합, 주민의 직접사업, 지분참여, 채권이나 펀드 구매가 해당한다. 적극적 이익공유는 주민이 발전소에 대한 소유권을 가지고 있는가에 따라 참여 방법을 다르게 볼 수 있다. 주민참여를 사업에 대한 의결권을 보유하고 있는지에 따라 직접참여와 간접참여로 구분하여 아래 <표 4>와 같이 분류할 수 있다. 사업의 규모에 따라 참여 유형이 다르게 나타나는데, 중소규모의 개발은 직접참여 방식이, 대규모 개발에서는 간접참여 방식이 주로 나타난다.

2000년대에 들어서면서 시민발전소가 상업 운전을 시작하고, 2012년도 협동조합기본법이 제정되면서 전국적으로 시민참여형 재생에너지 발전소가 확대되었다. 이를 통해 시민은 전기생산에 직접 참여할 수 있게 되어 에너지 소비자의 역할에서 생산자의 역할로 확대된 에너지 프로슈머로서의 정체성을 획득하게 되었다(박진희, 2015). 이러한 시민발전소는 개인이 시민단체, 협동조합 등에 가입하여 출자하거나 주식회사, 법인과 같은 기업에 직접 투자하는 가장 적극적인 형태의 참여이다. 규모가 큰 사업은 협동조합이나 마을법인, 지자체, 발전사업자, 시공사, 관리운영사, 자산운영사, 투자사 등의 기업들로 구성된 특수목적법인(SPC)을 설립하여 추진한다. 각 주체는 투자금액에 따라 지분율을 협약하고, SPC는 전체 예산 중 자기자본을 약 10%~20% 정도로 구성, 나머지 80~90%는 금융권 PF(Project Financing)를 통해 대출받는다. 이렇듯 마을법인이나 협동조합이 SPC의 구성원으로 지분을 가지고 참여하면, 사업에 대한 의결권을 갖게 되어 더 적극적으로 참여할 수 있다.

2020년 기준, 전국에는 약 60개의 에너지협동조합이 발전소를 운영하고 있고 대부분 각 발전소의 용량은 100kW 미만의 소규모이다. 협동조합에서 100kW 미만의 소형 태양광발전소를 운영하는 이유는 ‘소형태양광 고정가격계약(한국형 FIT)’ 참여 조건 때문이다. 한국형 FIT 제도는 정부가 20년 동안 고정가격으로 전력을 구매해 주는 제도로, 30kW 미만의 태양광 발전사업자와 100kW 미만의 농축산 어업인이나 협동조합이 신청할 수 있다. 참여 한도에 제한이 없었으나 2021년부터 일반사업자 및 농축산어업인은 누적 3개, 조합은 누적 5개 발전소까지만 참여할 수 있도록 제도가 변경되었다.

재생에너지 발전소를 공동으로 개발하는 사례는 MW급의 대규모 프로젝트에서 이루어진다. 지자체나 발전사업자가 사업을 개발하고 주민은 마을법인이나 협동조합에 출자하고, 마을법인은 발전사업자와 함께 사업을 개발하여 태양광 발전사업에 따른 이익을 얻는 방식이다. 이러한 지분투자형 방식은 마을법인이나 협동조합의 정관으로 지역주민만 사업에 참여하도록 제한할 수 있다는 장점이 있다(신안은 비금도만 해당).

간접참여는 주로 개인이나 마을법인 또는 협동조합이 펀드 상품이나 SPC의 채권에 투자함으로써 이루어진다. SPC가 투자사를 통해 펀드 상품을 출시하면 시민이 금융사를 통해 직접 가입하여 만기 시까지 일정 수익을 보장받는다. 주주로 참여하지 않았으므로 이익금이 발생 시 먼저 배당을 받으며, 태풍과 같은 자연재해로 인한 시설물 피해가 발생 시 금전적 손실을 보지 않는다는 장점이 있다. 공모펀드는 ‘자본시장과 금융투자업에 관한 법률’에 따라 특정 지역에 제한하여 판매할 수 없고 선착순으로 판매하기 때문에 외지인의 투자로 지역주민의 투자 기회가 적어질 수 있다는 단점이 있다. 사모펀드 방식은 금융 당국의 개입과 감독이 완화되어 비교적 자유롭게 운용할 수 있지만, 49인 이하의 소수를 대상으로 하므로 인당 투자금액이 높은 편이라 많은 주민이 참여하기 어려워 선호되지 않는다(신안은 해당하지 않음).

그러나 아직 대규모 프로젝트에 주민이 지분을 가지고 참여하는 사례는 극히 일부분이고 대부분 사업자 주도로 SPC가 구성되고 있어 지역주민이 재생에너지 개발·경영 역량을 강화할 기회를 얻기 어렵다. 또한, 대규모 개발이 대부분 공유수면이나 국공유지에서 이루어진다는 점을 감안한다면 지역주민의 직접 사업참여 배제는 기회의 평등을 반영하지 못한다(기후솔루션 외, 2021).

2.2.3.5 이해관계자의 종류와 역할

흔히 발전사업에 있어서 사업자를 제외한 이해관계자를 도출할 때 사업지 인근에 거주하는 주민만을 생각하기가 쉽다. 과거에는 많은 개발사업이 사업 추진에 있어서 지역주민의 동의를 얻기 위해 일회성 보상금을 대가로 사업에 동의하도록 회유하는 전략을 사용했는데, 이를 위해 가장 직관적인 기준인 거리를 기준으로 사업지 일정 반경 이내에 있는 주민을 이해관계자로 고려했다. 사업으로 인해 가장 많은 영향을 받는 사람이 누구인지 파악하고 그들에게 전가되는 불이익을 어떻게 보상하는지는 지역수용성과 직결되는 중요한 문제이지만, 이익공유의 관점에서 보면 이해관계자 파악은 반드시 사업의 피해자를 찾는 것을 의미하지는 않는다. 이익공유제는 장기적이고 지속적인 관점에서 발전사업과 지역의 상생을 추구하기 때문에 폭넓은 이해관계자의 범위를 생각해볼 수 있다. 사업을 통해 영향을 주거나 받는 주체들과 해당 사업 자체나 사업을 통해 발생하는 일에 특별한 관심이 있는 주체들 모두 이해관계자로 고려할 수 있다. 이해관계자의 분류는 일부 핵심 이해관계자 외에는 모든 사업에 고정적으로 적용되는 것이 아니며 사업과 지역, 지역주민의 특성에 따라 달라질 수 있다. 그중 재생에너지 발전사업과 이익공유제를 고려했을 때 빈번하게 등장할 수 있는 이해관계자는 사업자, 소비자, 대출기관·채권자·주주, 정부·지자체, 외주업체, 지역주민, 토지주와 토지 이용자, 시민사회 활동가, 기타 산업계 행위자 등으로 나눌 수 있으며 이해관계자들은 상호소통하며 계속 영향을 주고 받는다.

2.2.3.5.1 사업자 (project company)

사업자는 발전사업을 통해 생산한 전기를 판매한다. 사업자는 민간기업이 될 수도 있고, 지자체나 공기업과 같은 공공기관이 사업자가 될 수도 있다. 지자체와 민간기업이 특수목적법인(SPC)을 결성하여 공동으로 지분을 가지고 참여하는 형태가 일반적이다. 사업자는 재생에너지 발전사업의 계획부터 운영 및 폐기까지 모든 과정에 책임이 있는 주체이며, 이익공유에서도 핵심 이해관계자에 해당한다. 발전사업의 계획 단계에서부터 사업자는 개발, 운영, 자금조달 등 다양한 역할을 수행한다. 재생에너지 발전사업의 이익공유 및 지역수용성의 변화는 사업자가 얼마나 적극적으로 이익공유를 실현하고자 노력했는가에 크게 좌우된다.

2.2.3.5.2 구매자 (buyer)

구매자는 생산된 전기를 매입하는 주체를 의미한다. 우리나라는 전력거래소를 통해 한국전력이 전기를 매입하므로 주요 소비자로 볼 수 있다. 또한 재생에너지 사업자는 발전량에 비례하여 신재생에너지 공급인증서(REC)를 부여받는데, REC는 시장에서 거래할 수 있다. REC의 주요 구매자는 한전과 한국서부발전, 한국남동발전 등과 같은 발전공기업이다. 그러나 구글, 애플, 마이크로소프트, 나이키 등 글로벌기업이 RE100(2050년까지 사용전력량의 100%를 재생에너지로 조달하겠다는 자발적 약속)에 참여하면서 거래 업체에도 재생에너지를 사용해 생산한 제품을 요구하게 되었다. 이에 따라 국내에서도 2021년 하반기부터 RE100 이행수단으로서 기업이 REC를 구매할 수 있도록 거래방식을 바꾸었다. 국가마다 전력시장의 구조와 재생에너지 인센티브 제공 방식이 상이하며 따라서 구매자 또한 달라진다. 예를 들어 전력 매매가 자유시장 체제로 운영되는 국가에서는 생산된 전력을 직접 구매해서 사용하는 일반 시민 또한 구매자의 범주에 포함된다.

2.2.3.5.3 대출기관·채권자·주주 (lenders, investors and shareholders)

이들은 사업에 필요한 대규모 자금을 사업자에게 제공함으로써 사업자가 사업 추진 과정에서 사회적, 환경적 피해 최소화에 신경을 쓰고 지역주민의 사업참여와 이익공유를 실행하도록 요구할 수 있는 권리가 있다. 이들은 대출 약정이나 기술지원 조항, 이사회, 현장시찰 등의 방법을 통해 이러한 영향력을 더욱 극대화할 수 있다.

지역주민은 자신이 거주하는 지역의 주변에서 추진되는 재생에너지 사업에 직접 투자하여 채권자나 주주가 될 수도 있다. 신재생에너지법에 따라 지역주민이 사업비의 일정 지분 이상을 투자하게 되면 발전사업자는 발전수익에 추가 인센티브를 받게 되는데, 이 추가 인센티브에 상응하는 이익을 다시 지역주민을 위해 사용해야 한다.

이렇게 사업의 영향을 가장 많이 받는 지역주민이 사업에 투자하고 지분을 확보하여 권리를 가지게 만드는 것을 주민참여형 발전사업이라고 부르며 이는 오늘날 우리나라에서 이익공유형 재생에너지 발전사업에서 가장 많이 활용하는 모델이다.

2.2.3.5.4 정부·지자체 (governmental authorities)

정부와 지자체 모두 재생에너지 사업에서 다양한 역할을 수행한다. 이들은 사업 계획 초기 단계에서 전기사업허가 및 개발행위허가를 심의하며, 때에 따라 토지이용이나 공유수면 점용에 관한 허가 등 사업추진에 반드시 선행되어야 하는 여러 가지 허가권을 가지고 있다. 정부와 지자체는 국가나 지역 내의 재생에너지 산업을 관리하는 규제체계를 제정하고 운영하며 또한 생산된 전기의 조달하는 방식과 사업자가 지켜야 하는 이익공유 의무사항 등도 수립할 수 있다. 지자체가 사업자의 역할을 하기도 한다. 지자체 예산을 재생에너지 발전사업에 사용하여 발전소에 대한 지분과 운영권을 가지고 올린 발전수익을 다시 지자체의 다른 사업에 사용할 수도 있다. 지자체는 지역의 사회복지와 인프라 및 지역개발 계획을 총괄적으로 담당하는 중요한 역할을 맡고 있다. 사업자, 지역 주민과 함께 지자체도 이익공유의 핵심 이해관계자다. 지자체는 개발행위의 허가권자이면서 개발의 영향으로부터 지역을 보호해야 한다. 지자체는 정부의 에너지 정책을 준용하면서도 지역의 맥락을 대변해야 한다. 이를 위해 지자체는 이익공유 조례제정을 통해 사업자의 의무와 지역주민의 사업참여를 규정화하기도 한다. 전라남도 신안군은 2018년에 전국 최초로 관련 조례를 제정했다. 이는 정부의 재생에너지 정책을 준용하는 동시에 지역주민의 사회적, 경제적 여건을 보호하고자 하는 지자체의 역할을 보여주는 사례이다.

2.2.3.5.5 외주업체, 관리운영사 (contractors)

사업자가 공개입찰 등의 발주를 통해 선발한 외주업체는 주로 EPC(Engineering, Procurement, Construction)라고 부르는 발전소 실물을 만드는 설계, 시공, 조달 과정에서 사업에 참여한다. 이 과정에서 재생에너지 발전사업이 실질적으로 지역에 미치는 영향이 드러나기 때문에 외주업체의 행위는 곧 사업 자체가 지역에 어떤 모습으로 비치는지 반영한다. 예를 들어, 대규모 사업이 시행되었지만 지역 경제에 기여한 바가 없다는 논조의 보도나 태양광이나 풍력발전소가 무분별하게 산림을 많이 훼손했다는 보도 등이 이에 해당한다. 이에 따라 해당 사업과 사업자는 지역사회의 반발에 직면하게 될 수 있다. 반대로 생각하면 외주업체의 용역수행 방식에 따라 사업의 지역수용성이 확보되는 상황도 생각할 수 있다. 발전소 건설을 맡은 외주업체는 필요한 인력을 사업 지역에 사는 주민을 우선 고용하거나, 지역 기업에 하도급을 맡기는 식으로 지역 경제 활성화에 기여할 수 있다.

특히 일자리와 관련된 성과는 이익공유를 평가함에 있어서 중요한 지표로 사용된다. 또한, 사업자와 협업하여 또 다른 이익공유 수단을 함께 설계하는 기능도 할 수 있다. 발전소가 완공된 후 사업자는 관리운영사와 계약하여 운영을 위탁할 수도 있다. 발전소 운영 과정에서도 많은 인력이 필요할 수 있는데 시공 단계와 마찬가지로 지역 인력을 우선 고용하여 지역 경제에 기여할 수 있다. 다만, 시공 단계와 비교하여 상대적으로 더 많이 훈련된 인력이 필요하다는 특징이 있으므로 지역 인구의 범위 내에서 적합한 인력을 찾지 못할 수도 있다. 이런 때는 지역 인구의 직업역량 강화를 위해 운영사가 주도적으로 워크숍 등의 직업훈련 프로그램을 시행하는 방안도 있다.

2.2.3.5.6 지역주민 (local residents)

지역주민이란 발전사업 부지와 인접한 곳에 거주하거나, 인접하지 않더라도 영향을 받는 지역에 거주하는 주민을 의미한다. 지역주민은 사업자와 함께 이익공유제의 핵심 이해관계자로 분류된다. 지역주민은 자기 거주지 주변에서 일어나는 사업의 영향에 많은 관심을 가지며 주로 사업의 부정적인 영향에 대해서는 더욱 민감하게 반응한다. 다수의 농어촌 가구 생계 활동이 농업과 수산업과 같은 자연환경과 밀접한 관련이 있는 업종이므로, 개발사업의 영향이 그러한 자연환경에 정적인 영향을 미치는 것에 대해 강하게 경계할 수 있다. 한국은 재생에너지 개발사업 인근 지역주민은 경제형편이 열악하고 고령인 때가 많다. 이는 많은 수의 재생에너지 발전시설이 농어촌 군소지역에 주로 자리 잡기 때문이다. 농어촌 주민의 의견은 마을 단위 공동체의 리더라고 할 수 있는 이장들을 통해 대변되는 때가 많다. 따라서 지역수용성을 높이기 위해서 사업자는 인근의 이장단과 잦은 교류를 통해 마을의 민심에 귀를 기울여야 한다. 이러한 소통은 지자체 조례를 통해서 더욱 공식화되기도 한다. 지자체 행정가와 정치인, 사업자, 전문가, 지역주민 대표자(이장) 등으로 민관협의회를 구성하여 정기적으로 협의하는 방식이 활용될 수 있다. 개발사업과 관련된 민관협의회의 중요한 의사결정 과정에서 이장단을 통해서 지역주민의 의견이 전달될 수 있다. 지역주민은 에너지협동조합을 설립하여 재생에너지 발전사업과 관련된 집단행동을 하거나 협동조합 명의로 출자하여 발전소 지분을 소유하기도 한다. 나아가 협동조합의 출자금만으로 직접 재생에너지 발전소를 설립하여 발전수익을 올릴 수도 있다. 그러면 협동조합이 발전소 지분을 100% 소유하는 것이다. 유럽은 협동조합을 통한 지역주민의 활동이 활성화된 편이며, 우리나라도 점차 그 규모가 확대되어가는 추세지만, 대부분의 에너지협동조합이 도시 내의 건물 옥상, 도로 주변, 주차장 그늘막에 주로 태양광 발전소를 운영하고 있으며 농어촌의 대규모 재생에너지 발전소는 아직 협동조합을 통한 참여 사례가 많지 않다.

2.2.3.5.7 토지주와 토지 이용자 (landowners and land users)

이들은 공식적으로 사업에 필요한 토지에 대한 법적 소유권을 가지고 있거나, 혹은 법적 소유권이 없더라도 오랜 시간 해당 토지를 이용했거나 하는 등의 이유로 관습적으로 해당 토지에 대한 권리를 인정받는 때가 있다. 토지주는 실제 토지 이용자가 아닐 수도 있다. 토지 이용자들은 토지주와는 완전히 다른 성격의 이해관계자 그룹으로 보아야 하지만, 두 그룹 모두 성공적인 재생에너지 발전사업에 있어서 반드시 고려되어야 하는 집단이다. 한가지 고려할 점은, 대부분 토지에는 토지주가 있으나 수면 위에 설치하는 재생에너지 발전시설은 소유권을 가진 개인이 없을 수도 있다. 예를 들어 해상풍력 발전소나 수상태양광 발전소은 대부분 지자체에서 관리하는 공유수면 위에 발전소가 설립된다. 그러면 사업부지 점용에 따른 부지 임대료는 관할 지자체의 수입이 되지만, 그렇다고 하여 지자체만을 해당 사업지의 이해관계자로 규정하는 것은 옳지 않고, 해당 공유수면에서 생계 활동을 하는 이용자를 면밀히 검토하여 포함하는 것이 옳다.

2.2.3.5.8 시민사회 활동가 (civil society actors)

시민사회란 이해관계, 목적, 가치를 공유하는 시민의 자발적 집단 행동의 장을 의미한다. 시민사회 활동가들은 특정 지역이나 국가를 중심으로 활동하거나 초국가적 조직의 일원이 되기도 한다. 시민사회 활동가들은 발전사업이 끼치는 사회적, 환경적, 경제적 영향력에 관심을 가진다. 시민사회 활동가들은 사업 입지지역의 지역주민의 대변인이 되기도 하고, 사업의 영향으로 훼손될 위험에 처한 생태계를 대변하기도 한다. 시민사회 조직들은 각기 다른 관심사를 가지고 활동하며 개발 사업들을 감시하면서 언론매체나 자체 스피커를 통해 사업의 영향을 대중들에게 알린다. 생태계의 동·식물과 같은 비인간 행위자들은 스스로 자신의 입장을 전달할 수 없으므로 시민사회 활동가들의 존재는 특히 환경보호의 측면에서 중요해진다. 한국은 많은 재생에너지 발전시설이 농어촌의 임야와 바다, 호수 등에 입지한다는 점에서 많은 시민사회 단체가 재생에너지 시설의 환경 영향에 주목한다. 시민사회 활동가들의 감시는 사업자가 사회적, 환경적으로 올바른 경영을 하는 데 도움이 된다.

2.2.3.5.9 산업계 기타 행위자들 (other industry players)

산업계 기타 행위자들은 좁게는 동일한 지역에서 추진 중인 다른 재생에너지 발전사업자를 의미하고, 넓게 보면 모든 재생에너지 발전과 관련된 사람들을 의미할 수 있다. 한 지역에 여러 개의 다른 프로젝트들이 이뤄지고 있는 상황을 생각해보면, 개별 사업은 다른 사업들과 무관하게 추진되지만 지역과 지역주민의 입장에서는 모든 개별 사업들의 영향을 누적해서 받는다. 또한, 지역수용성 측면에서 보면 재생에너지 발전사업자는 해당 사업지에서 과거에 시행했던 다른 재생에너지 발전사업의 영향을 받을 수 있다. 지역주민의 입장에서 과거에 인접 지역에서 시행된 재생에너지 발전사업으로 인해 큰 피해나 혜택을 받은 경험이 있다면 지역주민의 재생에너지 지역수용성이 달라질 수 있다. 이렇게 바뀐 지역수용성은 다음 차례로 진입하는 재생에너지 발전사업의 추진에 영향을 주게 되는 것이다. 따라서 모든 재생에너지 발전사업의 사업자가 지역수용성에 대한 일종의 연대책임을 가지고 영향을 공유한다. 그러므로 발전사업자가 사업 추진에만 몰입한 나머지 지역사회와 나눌 이익을 외면하게 되면 그 여파가 동일 업종의 다른 산업계 행위자에게도 같이 전가 될 수 있다는 점을 고려해야 한다. 또한 같은 지역에서 사업을 추진 중인 사업자들은 지역사회에 어떤 이익공유 방안을 제공하고 효과를 극대화할 수 있을지 조직적으로 함께 결정할 수도 있다.

2.2.4 신안군 주민참여 태양광 사업 개요

2.2.4.1 신안군 태양광 사업 추진과정

신안군의 주민참여 태양광사업은 2018년 신안군 신재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례를 제정하면서 시작되었다. 2018년 7월 민선 7기가 시작되기 전, 2018년 주요업무 추진계획에는 주민참여 이익공유 재생에너지개발 사업은 포함되어 있지 않았음을 알 수 있다. 신안군 신재생에너지와 관련한 업무는 2018년도까지 지역경제과-기업유치부서에서 담당하고 있었고, 발전소 주변지역지원사업과 퐁력발전단지 조성을 위한 타당성을 살펴보는 것이 주요 업무였다. 이 당시에는 민간발전사업들의 개발사업으로 인한 민원을 해결하는 것이 군의 주요 역할이었다. 신안군의 부서별 2017년 주요 성과와 교훈을 “신재생에너지 사업추진 시 지역주민 민원 발생, 투자자와 지역 주민 간의 사전 사업설명회 및 적극적인 협의를 통해 착공 전에 민원 해결 방안을 모색하여 원활한 사업추진 유도”라고 기록되어 있다.

2019년 지역경제과에 ‘신재생에너지담당’이 신설되고 전기사업허가, 발전소 주변지역 지원사업, 지역발전기금 운용, 신재생에너지 개발이익 공유 정책 추진, 신재생에너지 산업 육성 등의 신규 업무추진계획이 생겨났다. 2018년의 교훈으로는 “주민참여형 신재생에너지사업을 위한 공용망을 확충하여 문재인정부의 재생에너지 3020정책을 신속하게 가시화하고, 주민참여를 통한 새로운 주민소득 창출 및 인구유입, 지역경제 활성화”라고 기록되어 있으며, 개발행위 허가는 같은 부서 도시계획담당 부서에서 관할했다. 2020년 기존의 지역경제과가 경제에너지과로 변경되고 하위에 태양광 담당이 신설되어 기존의 업무를 담당하게 되었고, 풍력담당이 따로 신설되었다. 2021년 지역경제과 하위에 있던 신재생에너지담당이 신재생에너지과로 승격되고 에너지정책담당 부서가 신설되어 태양광담당과 함께 기존의 업무를 수행하게 되었다. 도시계획담당이 신재생에너지과에 남아 토지이용에 관한 DB구축 업무를 담당한다.

본고에서는 앞으로 신안군의 주민참여 태양광발전사업이 시작된 순서대로 자라도, 안좌도, 지도, 사옥도, 비금도의 사업현황을 살펴보기로 한다. 먼저, 이제까지 신안군이 주도한 주민참여 태양광사업을 위한 이익공유 조례 제정의 실행 과정을 시간순으로 정리하여 보았고, 표의 내용을 요약하면 다음과 같다.

신안군 주민참여 태양광사업은 2018년 민선7기가 시작되기 전에 이미 준비되고 있었다. 그 이유는 민선7기가 시작되자마자 신재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례 제정체제가 바로 돌입되었고, 이어서 군주도 기관협력, 군주도 협동조합설립이 잇달아 추진되는 등 엄청난 속도로 진전된 점만 보아도 알 수 있다. 2019년에는 농지법, 이격거리, 발전사업허가기준, 보상방법으로서의 지역상품권 등 대규모 태양광사업 개발과 주민보상에 대한 현실적 문제해결을 위한 난관들을 타계하는 해였다. 2020년에는 송변전설비 및 변전소 인근주민 보상 및 회계운영관련 조례를 만들었다. 2021년에는 집적화단지와 현실적인 운영을 위한 조례를 구체적으로 개정하는 단계로 돌입했다. 2022년부터 현재까지는 민선8기 시작으로 신안군의 주민참여 이익공유의 사례를 섬별로 하나씩 늘려나가는 데 주력한다. 일례로 본 보고서에서 언급하는 5개의 섬 이후에도 임자도, 상태도, 증도 등 계속해서 주민참여 태양광발전 사업 사례는 늘어나고 있다.

2.2.4.2 신안군 태양광사업 추진을 위한 농지법 개정 건의

신안군의 전국 최대 규모의 갯벌과 간척지를 보유한 지자체로 태양광발전사업을 지자체 주도로 적극적으로 추진하기 위해 풀어야할 첫 번째 과제가 염해농지를 태양광 사업지로 사용하기 위한 농지법 개정 건의였다. 2018년 10월 신재생에너지 개발이익 공유 등에 관한 조례 제정 이후 곧바로 11월에 염해 농지 태양광 일시 사용 농지법 개정을 건의했고, 국회 소위원회를 통과, 2019년 7월 농지법의 일부 시행령을 개정하기에 이르렀다.

신안군의 건의 내용을 간략하게 정리하면 이러하다.

신안군은 대부분 간척지로 매년 되풀이되는 봄가뭄에 따른 염해피해가 논면적의 약90%이며, 도서지역으로 항구적인 농업용수 확보에 어려움을 겪고 있음. 또한 신안군 지역은 인구 초고령화（노인인구 34%）에 따른 농업생산 인구감소로 어려움에 부닥친 도서지역 및 염해지역 농업인의 소득향상 및 지역 경제 활성화를 꾀하여야 함.

현행법은 농업진흥구역에서 농업생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용 행위를 할 수 없도록 규정(농지법 제32조)하고 있으나, 농업진흥지역 내 염해피해 간척지 일시 사용 허가를 위한 농지법을 개정한다면 농업진흥구역의 농지 훼손을 최소화면서 국토를 효율적으로 이용할 것임.

태양광발전을 할 수 있는 부지가 늘어나고 농가의 소득 증대, 두 마리 토끼를 잡기 위한 농지법 개정이 필요.

강진, 장흥, 보성, 고흥, 영암, 해남, 완도, 진도, 무안, 함평, 영광 등 전남해변에 접한 군 모두에게 혜택이 돌아갈 것임.

한편, 신안군은 농지법 개정을 통해 간척지에 태양광발전을 하게 되면 뒤따라오는 문제도 발생한다는 점 또한 제기했었다.

2.2.4.3 신안군 태양광사업 추진을 위한 계통연계 노력

계통연계는 둘 이상의 전력 시스템 사이를 전력이 서로 이동하도록 선로로 연결하는 것을 말한다. 태양광·풍력 등 신재생에너지 발전설비가 빠르게 보급되면서 이를 전력망에 편입하기 위한 계통연계가 주요한 숙제이다. 특히 태양광은 소규모 발전이 분산된 상태에서 전력을 공급하기 때문에 계통연계가 중요하다. 계통연계의 부족으로 태양광발전사업 허가를 받고도 계통연계가 해결되지 못하면 사실상 개발을 하지 못하는 상황이 빈번하다. 또한, 계통연계 계획이 존재한다 해도 실제 연계까지 소요되는 기간이 상당히 오래 걸리게 되면 태양광발전사업자들에게는 사업성이 좋지 않기 때문에 적극적으로 사업이 추진되기 힘들어진다.

신안군은 주민참여 태양광사업을 위해 이익공유 조례를 제정함과 동시에 주민참여 태양광사업의 빠른 추진을 위해 계통연계 문제해결에 발 벗고 나섰다. 여기서 주목할 점은 보통은 발전사업자들이 풀어야 할 계통연계의 과제를 지자체의 주도로 추진했다는 점이다. 아래의 표는 군 주도로 부단히도 기울인 노력을 시간 순서로 정리한 것이다. 2018년 국회에 건의하여 전력망을 확충할 때 민간회사가 분담할 수 있는 제도를 건의했으며, 이어서 바로 한전과 전력망 구축을 위한 TF를 만들어 여러 번 협의를 한 것을 알 수 있다. 이 모든 일들을 신안군 주민참여 태양광발전사업과 궤를 같이하고 있으며, 고압송전선로가 매설되는 과정에서 전자파로 인한 주민민원이 여러 차례 발생했다.

2.2.4.4 신안군 조례제정과 관련한 감사원 관련 사항

신안군 주민참여 이익공유제와 관련하여 주요한 이슈 중 하나로는 감사원의 감사가 실시되었다는 사실이다. 2018년 7월부터 신안군은 새롭게 개정될 이익공유제도로 인해 발전사업자들에게 개발이익 공유의향서를 요구했고, 이를 제출하지 않은 사업자에게는 개발행위허가를 내어주지 않아, 실질적으로 허가 업무처리를 중단했다. 이를 시작으로 감사원은 2018년 10월29일 도시계획조례 및 개발행위허가 업무 부당처리로 특별점검을 실시하여 조례를 개정하거나 폐지하라는 처분결과를 통보(2019.12.04.)했었다. 하지만 신안군은 이를 부당하다고 여기고 답변서를 제출하며, 처분결과에 재심의를 요청했으나 감사원으로부터 기각당했다. 이후, 더 적극적으로 해명하기 위해 행정법원에 재심의를 위한 소송을 제기했으나, 법원은 감사원 통보는 아직 행정처분이 아니기 때문에 법률적 판단을 내릴 수가 없다며 신안군의 감사원에 대한 감사결과 처분은 현재까지도 끝나지 않은 사안으로 남아있다.

2.3 신안군 주민참여 태양광사업의 특징

앞서 살펴본 신안군 주민참여 태양광사업의 특징을 간략하게 정리해 보기로 한다.

2.3.1 지자체 주도의 사업 추진 과정

신안군 주민참여 태양광사업의 특징은 지자체 주도의 빠른 추진이다. 민선7기 → 조례제정에 따른 주민공청회 → 조례통과 → 농지법개정 → 이격거리완화 → 계통연계해소 → 동시에 주민군협동조합 설명 → 섬별 주민군협동조합 개소 및 사업준공 및 착공. 속사포처럼 진행된 이와 같은 과정은 빼어난 행정능력이라고도 평가할 수 있지만, 한편으로는 ‘이 속도를 어떻게 지역주민이 다 소화하고 이해할 수 있었을까?’라는 질문도 남는다. 신안군의 주민참여 협동조합의 명칭은 주민협동조합이 아닌 ‘주민군협동조합’이다. 이는 명칭에서도 알 수 있듯이 주민 스스로 해결할 수 없는, 아니면 주민이 자체적으로 해결하기에는 너무 시간이 오래 걸리는 일에 대해서는 군이 나서서 설명회도 열고, 사업의 구조를 이해시키고, 조합원도 모집하는 등 여러 조합운영을 군주도로 헤쳐나간다는 의미이다. 이는 지자체 주도이기 때문에 빠른 속도와 추진력으로 사업이 추진될 수 있다는 엄청난 장점임과 동시에 주민의 자기결정력은 약화한다는 단점을 동시에 지닌다.

2.3.2 섬별로 다른 사업 추진 방식

신안군 주민참여 태양광사업의 특징은 사업이 추진되는 섬의 특징에 따라 사업 방식이 유연하게 변화하여 왔다는 것이다. 이는 신안군의 발전사업자와 주민 이익공유 방식이 진화하여 온 것으로 평가할 수도 있고, 계속 실험 중인 상황이라고 볼 수도 있다. 예를 들어 안좌면은 대규모 단일 대표사업자를 통해 발전사업을 시행했지만, 지도, 사옥도는 기존의 분절된 소규모 사업부지를 통합하여 개발하는 방식을 취했으며, 비금도는 지역염전주들을 대주주로 하는 사업방식이 적용되었다. 그 과정에서 중앙정부의 주민참여지원제도, 집적화단지 조성지원 등에 대한 새로운 정책들도 신안군이 섬별로 다른 사업 방식을 채택하는 데 긍정적인 변수로 작용했다. 이처럼 다양한 사례가 기록됨을 통해 타 지자체가 신안군과 같은 이익공유제를 시도하고자 할 때 값진 가이드라인이 될 것으로 기대된다.

2.3.3 지자체의 다양한 역할

신안군은 주민참여 태양광사업에서 협동조합, 발전사업자, 허가기관, 이익금의 운용기관 등 다양한 역할에 모두 관여하고 있다.

2.3.4 지역경제 파급효과

아래의 표는 신안군 주민참여 태양광사업에서 주민에게 이익공유를 위해 지급된 지역사랑상품권(1004섬신안 상품권)의 발급 현황을 정리한 것이다. 2019년과 2020년 한 해 사이에 발행액의 규모가 50배 이상 늘어난 것을 알 수 있다.

2.4 맺음말

신안군의 주민참여 태양광발전사업을 들여다보면서 처음부터 끝까지 머릿속을 떠나지 않았던 질문은 ‘주민은 언제 참여했나?’라는 것이다. 신안군에서 발간한 백서의 ’신재생에너지 개발이익 공유정책‘에 관한 요약 부분(1권 p6)을 살펴보면 해당 정책의 추진 절차의 순서를 1.인허가 → 2. 주민참여 → 3. 피해보상금 배분이라고 설명한다. 위와 같은 정책 추진은 태양광 발전사업자가 지역 주민의 의견과 참여 결정 과정을 끌어내기 이전에 이미 주민참여 태양광 발전사업에 대한 사업계획서를 지자체에 제출하고 인허가 과정을 밟는다는 의미로 이해된다. 따라서 주민조합가입률 90%를 달성이 보여주는 높은 주민수용성의 결과를 떠나 그 과정이 생략된 것이라 할 수 있다.

한편, 그렇다면 이러한 빠른 사업 추진 과정에서 주민은 언제 반대했나를 살펴보았다. 의외로 태양광발전 자체를 반대한 사례는 찾아보기 힘들었다. 2020년 안좌면 31명의 이장단이 주민반대조직을 결성했을 때도 처음부터 반대를 표명했다기보다는 절차의 문제를 제기했다고 한다. 태양광 발전이 들어오는 것에 민감한 것인가 들어오는 과정에 민감한 것인가의 문제는 신안군 정책의 추진과정이 주는 교훈이다.

아래의 그림은 지역에 주민참여 태양광발전사업이 추진되는 데 직간접적인 영향을 주고받는 여러 사람을 열거해 본 것이다. 이 많은 사람의 이해를 모두 만족시킬 수는 없겠지만 적어도 사업 초기에 모두 이해관계자로 염두하고 무대에 등장시키는 일을 지자체가 나서서 해야 한다.

현재, 신안군 섬별 주민군협동조합의 가입률이 80~90%에 달한다, 하지만 이 수치가 그대로 주민수용성으로 등치될 수는 없다. 지자체의 속도를 주민이 따라갈 수도 없는 상황이기 때문이다. 앞으로 신안군 주민참여 태양광사업에 ’주민참여‘라는 말을 더욱 당당하게 사용하기 위해서는 과제가 남아있다.

첫째, 이해관계자들의 초반소통은 물론이고 운영 중에도 더 발전적이고 상식적인 논의를 위해서는 정교하고 투명한 정보공개가 이루어져야 한다. 즉 이익공유의 과정을 아무리 주민이 이해하기 힘들어한다 해도 누구나 접근할 수 있도록 투명하게 공개하여야 한다. 이는 꼭 신안주민뿐 아니라 신안군의 사업을 지켜보는 여러 지자체를 위해서도 필요한 일이다. 이와 관련하여 한 가지 사례를 들자면, 대기업 젊은 직원들이 ‘성과급 산정기준 투명공개’, ‘연봉 산정 방식 오류’를 주장하며 경영진에 공개적인 문제를 제기했다고 한다. 이러한 목소리가 커지면 경영진은 제도 개편 방안과 관련한 여론조사를 실시하고 어떤 점에 문제가 있다고 생각하는지 파악해 제도를 보완하려고 노력한다. 신안 주민참여태양광발전 사례는 어떠할까? 주민협동조합의 회원으로 있는 주민은 대부분 연세가 많으신 어르신들이다. 분기별로 받는 배당금의 산정방식이나 투명공개와 같은 의문을 품고, 공개적인 문제를 제기할 수 있을까? 아니 꼭 문제가 아니더라도 궁금할 때 물어볼 방법을 알고 계실까? 중요한 것은 이들이 궁금해하기 전에, 그래서 그것을 알기위해 피곤한 노력을 하기 전에 먼저 친절한 설명이 필요하다.

둘째, 신안군은 현재 발전사업자와 주민 간의 중간에서 여러 가지 역할을 담당한다. 향후 지자체의 바람직한 역할이 무엇인가를 고민할 때 지자체는 더 지역사회 전체를 위한 공평하고 투명하고 합목적성이 강한 지원을 위해 힘써야 할 것이다. 이러한 취지로 현재 신안군은 신재생에너지 관련 재단을 설립하고, 또 아동수당을 추가로 지급하는 등의 노력을 기울이고 있다.

마지막으로, 사업자가 태양광발전 개발 입지를 선정할 때 '회피해야 할 지역'과 '신중한 검토가 필요한 지역'을 구별하여야 한다. 신안군처럼 특히 대규모로 태양광시설이 들어서면 지자체 종합계획을 통한 계획입지제도가 조속히 도입되어야 할 것이다(아래 그림 참고).

앞으로, 새로운 모델, 새로운 시도, 시간이 가면서 확인되는 문제를 어떻게 인지하고 담아내고 개선해 나갈 것인지 귀추가 주목된다.

[1] IFC(2019), 서울대 환경대학원(2022)을 참고하여 작성함.

참고자료

신안군백서(2021)

IFC. (2019) Local Benefit Sharing in Large-Scale Wind and Solar Projects. Discussion Paper, June 2019.

IRENA. (2017). Renewable Energy Benefits: Leveraging Local Capacity for Solar PV. International Renewable Energy Agency.

서울대학교 환경대학원 (2022). 재생에너지사업의 이익공유 모델과 방향.

윤수진 국토환경연구원
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번호	제목	닉네임	조회	등록일
417	한숨 돌린 계절 가뭄, 이제는 진짜 기후재난에 대비해야 한다	기후변화행동연구소	903	2023.05.19
416	기후급변을 대면하는 윤리적 자세	기후변화행동연구소	1666	2023.05.19
415	[ODA녹색으로가다] 생활폐기물 현황 및 대응 방안: 인도네시아 롬복을 중심으로	기후변화행동연구소	1811	2023.05.03
414	'지역재생에너지연구단’ 출범 — 신안 지역 사례 연구로 첫 걸음	기후변화행동연구소	657	2023.03.22
413	대한민국 기업 기후변화 책임의 3/4는 100만 톤 클럽에 있다	기후변화행동연구소	1393	2023.03.22
412	기후행동의 방향을 모색하며	기후변화행동연구소	719	2023.03.22
411	탄소중립과 더 멀어진 국가 탄소중립·녹색성장 기본계획	기후변화행동연구소	1270	2023.03.22
410	[ODA녹색으로가다] 기후위기와 지역 정부 대응책: 베트남 빈롱성 롱호현 토지 침식 사례를 중심으로	기후변화행동연구소	2753	2023.03.03
409	인구감소지역에 탄소중립의 미래가 있다	기후변화행동연구소	1161	2023.01.16
408	거대한 캔버스에 그림을 그리자	기후변화행동연구소	536	2023.01.16
407	한전 위기의 정치경제	기후변화행동연구소	794	2023.01.16
406	녹색 ODA의 미래: 탄소중립을 위한 ODA	기후변화행동연구소	4797	2023.01.16
405	[ODA녹색으로가다] 지속가능한 농업농촌개발을 위한 주요 개념 및 접근법: 지역사회기반 적응 및 자연기반 해법	기후변화행동연구소	2351	2022.12.30
404	[뉴스레터 클리마(Klima) No. 188] 기후위기 데이터북 2022	기후변화행동연구소	529	2022.11.22
403	<청소년을 위한 기후 이야기 15> 탄소중립과 지속가능에너지	기후변화행동연구소	531	2022.11.20
402	놓쳐서는 안 되는 기후재난의 교훈	기후변화행동연구소	559	2022.11.20
401	그린뉴딜 구현과 탈세계화로서 인플레이션감축법(IRA 2022)	기후변화행동연구소	856	2022.11.02
400	[ODA녹색으로가다] 슬기로운 기후위기 ODA	기후변화행동연구소	620	2022.10.31
399	[ODA녹색으로가다] ODA 사업과 세이프가드	기후변화행동연구소	650	2022.09.05
398	기후급식과 탄소발자국 - 기후급식에 앞서 준비해야 할 것들 (2)	기후변화행동연구소	1409	2022.08.30

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