지난 4월 26일, 환경재단 레이첼 카슨 홀에서 환경정의연구소가 주관하고 기후변화행동연구소와 국토환경연구원, 녹색전환연구소, 시민환경연구소, 한반도발전연구원, 한신대 지역발전센터가 주최한 제4차 시민정책포럼이 ‘토지공개념과 환경 정의’를 주제로 진행되었다.

◯ 발제 1: 토지의 공공성과 환경 정의 구현방안 – 도시개발을 중심으로

(반영운 환경정의연구소 소장, 충북대 교수)

반영운 소장은 도시개발 과정 중 공공재인 토지를 개발함으로써 생겨난 공적 이익은 공정하게 환수하여 공정 피해를 공정하게 보상 및 조정해야 한다고 주장했다. 이를 통해 토지의 공공성과 환경 정의가 올바르게 실현될 수 있는 방향을 찾을 수 있기 때문이다.

도시가 발달함에 따라 주택, 산업, 환경, 교통 등의 분야에서 다양한 문제점들이 발생하고 있다. 이를 해결하기 위해 도시개발 사업들이 진행되었고 그에 따른 이익과 피해가 역시 생겨났다. 하지만, 이익은 공정하게 환수 및 분배되어 오지 않았고 피해 역시 공정하게 보상되지 못했다. 그러한 분배와 보상을 위한 사회적 시스템이 정착되어 있지 않고, 사회적 논의 또한 많이 이루어지지 않았기 때문이다.

모든 사람이 어떠한 조건에서도 환경적인 혜택과 피해를 누리고 나눔에 있어서 불공정하게 대우받지 않고 공동체의 문화와 역사, 그리고 주변의 생명체가 지속가능하게 공존하도록 하는 것. 즉, 환경적 혜택이 발생한다면 공정하게 분배가 되어야 할 것이고, 환경적 피해가 발생했다면 피해자들에게 원인 제공자들이 책임을 지고 적절한 보상 및 배상을 해주어야 한다는 것이 반영운 소장의 생각이다.

공정한 분배와 보상의 과정을 구체화함으로써 토지의 공공성과 환경 정의를 실현할 방법으로 두 가지 방안을 제시했다. 지대조세제와 토지공공임대제가 바로 그것이다.

1) 지대조세제

• 사회공동체가 함께 노동하여 거둔 결과인 토지의 가치인 ‘지대’가 토지 소유자 개인에게 모두 돌아가는 것은 공평하지 못하므로 이를 ‘단일세’로 회수하여 사회공동체 운영 재정의 근본으로 삼는 제도

• 태양에너지, 조력, 풍력 등의 대체에너지 산업이 운영되는 토지 혹은 녹지·공원 등의 공공이익을 실현하는 토지이용에 대해서는 세금을 감면하거나 부과하지 않는 방법을 통해 환경 정의 실현

2) 토지 공공임대제

• 토지를 정부 혹은 공공기관이 소유하면서 개인에게 임대하는 제도

• 공공임대주택을 건설해 개인의 토지불로소득을 차단하고 청년, 저소득층, 일인 가구 등의 다양한 형태의 주거 환경을 제공함으로써 토지의 공공성 확보

◯ 발제 2: 개발이익의 환수와 토지공개념

(변창흠 세종대학교 교수)

토지는 시장에서 거래되는 상품 중 하나이다. 하지만 공급이 고정되어 있고, 독립적이지 않으며, 반복적으로 재생산되는 것이 불가능하므로 토지는 그 어떤 사유재산보다 공동체의 이익에 영향을 미친다.

변창흠 교수는 이러한 특성 때문에 토지의 소유자나 개발자에게 특별한 제한을 가하는 경향이 있는데, 이런 제한에 대해 사회적으로 수용하는 합의 혹은 가치체계를 ‘토지공개념’이라고 부른다고 설명했다. 다시 말해, 토지재산권이 천부적 자유권이 아니라 법률로 제약될 수밖에 없는 사회적 구속성이 내재된 권리라는 의미이다.

토지의 불로소득은 토지의 취득, 보유 그리고 개발의 단계를 통해 발생하게 되는데, 주식과 같은 상품을 통한 불로소득과 달리 토지는 그 생산이나 공급을 확대할 수 없고 주거비 상승, 부동산 투기와 같은 부정적인 결과를 낳는다. 변창흠 교수는 이 부분에서 토지로부터 생성되는 불로소득에 대한 불평등성을 제기했다.

이러한 불평등성을 해소하고자 토지의 개발 단계에서 발생하는 개발이익을 환수하는 조세제도 혹은 부담금제도가 시행 중이다. 하지만, 토지의 개발 자체가 재산소유자에게 고도의 전문성과 위험성이 있어야 하므로 불로소득의 개념을 적용할 수 있는지 논란의 여지가 있다. 또한, 시행 중인 환수 제도들이 법률상 아주 구체적으로 명시되어 있지 않아 전체 불로소득 중 아주 일부만 환수되고 있다는 문제점도 있다. 이를 개선하기 위한 해결책들로 다음과 같은 방안들이 있다.

1) 사유재산권 개념 보완을 통한 토지의 공익적 기능 강화

• 단기적으로 소유권 보장을 전제로 한 보유세 강화 추진

• 장기적으로는 용도지역제 강화와 소유권과 개발권 분리를 전제로 한 개발권의 선매제와 공유제 시행

2) 개발이익환수를 통한 투기적 거래의 축소

• 조세제도를 통한 개발이익 환수범위 확대

• 개발이익의 규모 추정과 환수범위를 객관적으로 측정할 수 있는 기준, 제도 설정

3) 선계획 후개발 시스템 구축에 의한 투기적 개발의 방지

• 계획의 바탕이 되는 환경이 급격하게 변화함에 따라 능력 부족 현상이 일어나고 있으나, 빅데이터나 도시 정보화 기법 등의 전문성 보강 필요

• 사회적 합의를 통해 계획의 원칙을 명확히 정립할 필요

토지에서 발생하는 불로소득은 부동산 가격 상승 악순환의 주된 원인이며 기업과 근로자들의 건전한 노동의 가치를 훼손시킨다. 따라서, 높은 토지가로 인한 국민의 불편을 감소시키기 위해, 그리고 국가 경쟁력 증진, 사회적 건전성을 위해서 불로소득 환수 제도 개선은 반드시 실현되어야만 한다.

◯ 지정토론

1) 박용신, 환경정의포럼 운영위원장

지자체의 개발이익 분배 방식이 토지공개념 범위에 맞는 방식인지 사회적인 논의 등을 통해 검토가 필요하다. 토지 매입, 개발을 제한하는 정책, 토지소유주와의 갈등 및 협상 등에 대해 제도적으로 보완이 필요하다.

2) 이상헌, 녹색전환연구소 소장

환경적인 특수성, 다양성, 지형학적 특징, 생태계의 특징, 실제 거주민들의 생활방식을 고려한 도시개발, 국토개발 계획이 진행된다면 토지공개념과 환경 정의가 실현되기 수월할 것이다.

3) 이태경, 헨리조지포럼 사무처장

소득세 위주가 아닌 자산세 위주의 과세제도로 바뀌어야 한다. 보유세 개편, 활용세 신설 등도 해결 방안 중 하나라고 할 수 있다. 현행 소유권의 정당성을 재고할 필요가 있다.

4) 조성찬, 토지+자유연구소 센터장

부담금제도와 유사한 제도가 너무 많아 이해관계자들에게 혼란을 일으키므로 통폐합을 통한 단순하고 임팩트 있는 제도의 설계가 필요하다.

5) 하승수, 前 국민헌법자문특별위원회 부위원장

토지라는 재산의 특수성을 헌법상 재산권 항목에 제시하는 것이 정확할 듯 하다. 개헌 논의가 나오면서 토지공개념에 관한 논의가 많아지는데, 많을수록 모든 연령층에 공감대를 끌어낼 수 있을 것이다.

우석윤 연구원