• 2020년 수해를 통해서 본 기후위기 시대의 댐 정책(Ⅱ)
  • 기후변화행동연구소
    조회 수: 8801, 2020.10.12 11:04:33
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    (3) 기후위기 시대의 치수대책의 방향
     
    기후위기는 치수정책의 근본적인 전환을 요구하고 있다. 우리나라가 기후변화에 대비해서 수자원정책을 추진해오지 않은 것은 아니다. 수십 년 전부터 기후변화 대응을 위해서 연구개발과 정책 시행에 많은 예산을 투입해왔다. 하천시설물들의 설계빈도를 꾸준히 높여왔고, 치수능력 증대사업과 같은 치수사업에 집중적으로 투자하고 있다. 대도시를 지나는 본류하천이 200년에 한 번 내리는 큰비에도 견딜 수 있게 하고, 대부분의 댐과 저수지는 높이를 높이고 시설을 보강했다. 
     
    이번 여름의 54일에 걸친 장마도 기후변화를 원인으로 보아야 한다는 얘기를 많이 한다. 기후위기에 대한 행동을 실천하는 시민사회에서는 “이 비의 이름은 장마가 아니라 기후위기입니다”라는 해시태그 캠페인을 벌이기도 했다. 유례가 없는 기후현상들은 기후변화와 관련이 있음이 분명하다. 
     
     
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    그런데 다른 한편으로 큰비가 올 때마다 이를 기후변화 탓으로 돌리는 것은 문제라는 주장도 있다. 사실 이번 수해도 지역과 시기는 다르지만 과거에 겪었던 정도의 장마·홍수 피해 범위에 들어있다고 볼 수 있다. 불규칙하긴 하지만 오래전부터 우리는 몇 년에 한 번꼴로 집중 호우로 인한 큰 수해를 겪고, 또 간헐적인 가뭄에 시달려 왔다. 그때마다 재해복구뿐만 아니라 수해예방을 위한 치수사업을 위해 투자를 확대해 왔다. 다목적댐을 건설하고, 하천재방을 꾸준히 정비해 온 덕분에 그래도 일정한 패턴의 수해에는 잘 대응해 왔다. 
     
     
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    국립기상과학원이 1912년부터 2017년까지 100여 년 동안의 강수량을 변화를 분석한 결과에 따르면, 지난 106년 동안 우리나라 연 강수량은 16.3㎜/10년의 속도로 증가하였다. 특히 여름철 강수량이 많이 증가했다고 한다. 이는 기후변화로 향후 우리나라의 강수량이 증가할 것이라는 시나리오와 일치하는데, 최근 10년 평균은 도리어 최근 30년보다 60㎜ 감소했다. 즉 장기간의 변화추세로는 증가하지만 단기간을 보면 증가하기도 하고 감소하기도 함을 의미한다. 즉, 한해에 비가 많이 왔다는 하나의 사실만으로 기후변화 때문이라고 하기는 곤란하다.
     
     
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    기후위기와 관련된 치수대책의 문제는 ‘댐과 제방 등의 인공시설물로 감당하기 힘든 큰 집중호우에 어떻게 대응하는가’가 핵심이다. 올해만 놓고 보면 평가가 다를 수 있겠지만 사실 우리나라는 물 분야에서 본격적으로 기후위기라고 실감할 만한 큰 수해를 겪고 있다고 보기는 힘들다. 올해의 중국과 일본의 사례가 아니더라도 최근 세계 많은 나라에서는 도시 전체가 물에 잠기거나 하천제방이나 댐이 무의미할 정도로 내린 폭우로 인해 대규모 참사를 겪은 경우가 점점 늘고 있다. 그동안 우리나라는 다른 나라와 비교하면 상대적으로 태풍이 비껴가고 돌발성 집중호우도 지역적으로 한정되어 내렸다. 그렇지만 앞으로는 감당하기 힘든 물 재해가 더 자주, 더 대규모로 발생할 가능성이 크다. 기후위기에 대한 대응은 이런 변화에 대비한 적응대책을 말한다. 예방하거나 방어할 수 없는 수해에 대한 정책이 바로 적응대책이며, 회복력을 기르는 대책이다(WMO & APFM, 2009).
     
    ① 유역대책으로 댐과 하천의 부담 경감
     
    기후위기로 국지성 집중호우가 빈발하고, 강우 강도도 높아지는 경향이 있다. 거기에다 더 심각한 문제는 불확실성과 불규칙성이 커서 예측하거나 예방하기 어렵다는 점이다. 결국 적응력과 회복력을 높이는 수밖에 없다
     
     
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    댐관리에서 집중호우에 대한 적응력을 높이려면 홍수조절용량을 늘리고, 방류량 조절능력을 길러야 한다. 그러기 위해서는 댐의 여유용량을 확보하는 것이 중요하다. 한탄강댐과 평화의댐 등의 홍수조절 댐이 담수를 하지 않는 이유는 담수하는 만큼 홍수를 조절할 수 있는 여력이 줄어들기 때문이다. 다목적댐의 경우 홍수조절용량을 늘리려면 이수용량을 줄여야 한다. 이수용량은 농업용수와 생활용수, 공업용수, 발전용수, 하천유지용수 등으로 배분되어 있으며, 생활용수와 공업용수의 경우 댐사용권이 설정되어 있다. 그리고 댐의 관리는 댐사용권을 침해하지 않도록 하여야 한다(댐건설법 제16조). 댐사용권을 물권으로 보기 때문에 댐사용권 조정 필요가 발생하는 경우 댐사용권자에게 적절히 보상하면 될 것 같지만, 현실적으로는 용수수요를 줄여야 한다. 즉, 적극적으로 수요관리를 시행하여 물수요를 절감하든지, 대체수원을 확보해야 댐사용권을 조정할 수 있다. 즉, 댐의 홍수조절용량을 확보하기 위해서는 댐사용권이나 수리권을 조정해야 하고, 그러려면 수요를 절감하거나 물을 재이용하거나 지역 내의 소규모 분산 수원을 찾아야 한다. 하천과 댐의 홍수부담을 줄이기 위해서는 이수용량을 줄여야 하고, 유역 전체에서 홍수량을 분담할 수 있는 다양한 대책이 필요하다. 
     
    ② 주민과 참여하는 위험 거버넌스
     
    기후위기에 대한 물관리 대책을 적응대책이라고 한다. 적응대책은 피해를 막을 수 없을 때 피해를 최소화하고 빠른 회복을 돕는 대책이다. 따라서 피해당사자인 주민이 참여하고 주도해야 한다.
     
    댐관리자 입장에서의 홍수대책은 댐의 월류 방지와 댐의 안전이 일차적인 관심사이지만, 댐 하류 주민의 입장에서는 댐의 방류량이 큰 관심사이다. 최근 치수능력 증대사업으로 댐의 방류능력이 향상되면서 댐의 방류가 하류하천의 홍수에 미치는 영향이 더욱 커졌다. 따라서 하천시설의 관리자와 주민의 소통이 더욱 중요해졌다. 이번 수해에서 지자체와 주민들은 이런 소통의 문제를 핵심적으로 제기했다. 댐관리자가 충분한 협의나 소통 없이 일방적으로 방류했다는 것이다. 농번기와 홍수기 등의 물관리에서 중요한 시기 이전에 주민들과 충분히 협의하고 소통하여 댐의 방류를 포함한 운영계획을 같이 수립하고 공유하는 것이 중요하다.
     
     
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    그림에서 볼 수 있는 바와 같이 구조적 대책은 중앙정부와 지자체가 주도적으로 추진하지만, 비구조적인 대책은 주민들의 참여가 있어야만 시행할 수 있다. 비구조적인 홍수관리는 시설의 설치가 아니라 운영관리체제를 개선하고, 홍수터를 관리하고, 홍수보험제도를 도입하는 것 등을 포함한다. 홍수위험이 큰 지역의 토지이용을 조정하는 일은 주민들의 참여와 동의 없이는 곤란하다. 이러한 비구조적 대책이 제대로 추진되려면 유역 주민과의 협의와 소통이 원활해야 한다. 이를 가능하게 하는 것이 유역 거버넌스이다.
     
     
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    물관리기본법에 따라 물관리위원회라는 새로운 물관리 거버넌스 체계가 출범했지만, 홍수관리를 위한 통합적인 거버넌스가 정착하기까지는 아직 갈 길이 멀다. 국가 및 유역 물관리위원회가 거버넌스에 기반한 새로운 통합홍수관리의 패러다임을 열어가야 한다. 
     
    (4) 기후위기와 지속가능한 물관리 정책
     
    ① 용수공급 중심의 댐 관리운영의 전환
     
    이번 수해의 원인이 홍수관리보다는 용수공급에 우선을 둔 댐 관리운영이라고 평가할 수도 있다. 그렇다면 용수공급위주의 댐관리가 시행되는 이유와 개선책은 무엇인가? 댐관리자가 댐의 관리운영을 잘하면 해결될 문제일까? 그렇지 않다. 
     
    용수공급 위주의 댐운영의 원인은 수원을 다변화하지 않고 댐과 광역상수도에 대한 의존도를 계속 높여온 물공급 정책 때문이다. 급속한 경제개발의 시기를 지난 1990년대 말 이후 우리나라의 물 수요는 정체기에 접어들어 크게 늘지 않았는데도 댐에 대한 수원 의존도는 계속 커져 왔다. 지방의 다양한 수원을 통해 공급하던 지방상수원을 폐쇄하고 댐용수로 전환하는 경우가 늘었기 때문이다. 상수원에 대한 규제를 완화하여 지역을 개발하는 대신에, 수원은 지역 외부의 댐용수로 공급하려는 사업들이 결국은 댐의 용수공급 부담을 지속해서 높여왔다. 
     
    물공급의 안정성과 지속가능성의 측면에서 단일 수원에 과도하게 의존하는 방식은 바람직하지 못하다. 지방정부의 입장에서 보면 지역에 상수원을 두지 않고 댐용수를 공급받는 것이 여러 가지 면에서 유리하다. 지방자치단체장의 선거에서 상수원의 규제완화와 광역상수도 공급은 지역민에게 지지를 받기 좋은 공약이다. 상수원을 관리해야 하는 부담도 줄이고, 지역을 개발할 수 있고, 상대적으로 깨끗한 물을 안정적으로 공급받을 수 있기 때문이다. 그러나 단일 수원에 대한 의존도를 지나치게 높이는 만큼 기후위기 시대에 물관리의 취약성이 커진다.
     
    최근 정부의 물관리 계획을 보면, 수원을 다양화하고 지방상수원을 보전한다는 정책방향을 천명하고 있지만 구체적인 성과로 잘 나타나지 않으며 여전히 댐용수의 수요는 늘어나는 중이다. 더욱이 최근 리쇼어링(reshoring, 외국에 진출한 제조 기업을 다시 국내로 불러들이는 정책) 등으로 국내 산업용수의 수요가 늘어나는 경향이 있어서, 용수공급 대안이 마련되지 않은 상태에서 일방적으로 댐의 용수공급 부담을 줄이기도 힘든 상황이다. 용수공급 위주의 댐 정책을 전환하기 위해서는 결국 댐의 부담을 줄이기 위한 용수공급·수요관리 대책이 마련되어야 한다. 
     
    ② 자연성 회복을 통한 인간과 자연의 관계 회복
     
    기후위기에 대응한 새로운 물정책은 자연을 지배하고 홍수를 통제할 수 있다고 생각했던 기존의 치수정책에 대한 반성에서 출발해야 한다. 비가 땅 위를 흐르면서 만든 물길이 강이 되었고, 주기적으로 범람하는 하천 주변의 토지는 습지와 하천 생태계를 형성했다. 상류에서부터 흘러와 쌓인 퇴적물들은 하천 하류에서 비옥한 토지를 만들고, 종다양성의 보고가 되었다. 오랜 기간 동안 인류는 이러한 하천 생태계와 공존하면서 살아왔다. 그러나 급격한 도시화와 산업화는 이러한 상황을 바꾸어버렸다. 범람원을 개발하여 주택을 짓고, 물길을 바꾸어서 하천을 직강화하고 수변을 개발했다. 상류에는 댐을 만들어서 물을 끌어가고 하천을 건천화(乾川化)했다.
     
    강이 범람원의 주인이었던 시기에는 큰비가 내린 뒤 강은 비옥한 토지와 풍부한 동식물의 서식환경을 바로 돌려주었다. 비가 많이 오면, 물은 인간들이 인위적으로 바꾸어 놓은 길이 아니라 스스로 흐르던 본래의 길을 찾아간다. 이로 인해 과거에 홍수터였던 땅들은 수해를 입게 된다. 
     
    기후위기로 인한 극한 기상현상들은 인간이 만들어 놓은 시설을 무력화한다. 단기간에 500년 빈도의 폭우가 쏟아지면 댐이나 제방과 같은 시설로 막을 수 없게 된다. 이런 경우 기존의 하천시설이 오히려 홍수피해를 키우기도 한다. 그래서 이번 수해는 물길을 막고, 변형하고 훼손한 인간에 대한 강의 분노라고 볼 수 있다. 기후위기 시대의 치수정책은 강의 분노를 달래고 자연과 공존하는 것이어야 한다. 하천 물길을 바꾸고 제방을 높이는 방식이 아니라, 본래의 물길과 홍수터를 찾아주는 접근 방법이 필요하다. 국제적으로 “강에 더 많은 공간을(More room for the river)”로 대표되는 강의 자연성을 회복하는 새로운 접근이 선진국들의 치수정책으로 자리 잡았지만 우리나라는 과거 10여 년을 이와 역행하는 정책을 추진해왔다.
     
    기후위기에 대비하는 치수대책은 자연성 회복 대책이 되어야 한다. 다른 한편으로는 하천과 사회의 회복역량을 기르는 것이 중요하다. 회복역량은 위기를 극복하고 회복하는 능력이다.
     
     
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    ③ 편익과 비용의 합리적이고 공정한 분담
     
    사회시스템의 회복력은 재원과 밀접하게 관련이 있다. 재해를 입더라도 빠르게 복구하고, 재해 이전으로 돌아갈 수 있도록 하는 것이 회복력의 핵심이다. 복구와 피해 보상은 정부의 예산만으로는 감당하기 힘들다. 더욱이 기후위기가 심화함에 따라서 재해의 규모와 빈도가 점점 늘어날 텐데 이를 모두 재난지원금과 같은 정부의 예산으로 감당하면 지속할 수 없다. 
     
    수해로부터 사회의 회복력을 확보하기 위해서는 댐과 하천 관리를 포함한 물관리 정책에서 편익과 비용의 공정한 체계를 확립해야 한다. 한쪽은 지속해서 이익을 얻고, 다른 한쪽은 계속 피해만 보는 시스템은 지속가능하지 않다. 이번 수해와 관련해서도, 주민들이 보기에는 댐의 용수공급은 계속 늘어났는데, 댐 사업자는 편익에 합당한 대가를 지역이나 주민들에게 보상하지 않으면서, 오히려 하천관리 재원마련을 위한 하천수 사용료조차 면제받고 있었다. 수해에 대한 적절한 보상 제도가 있었다면 주민들의 분노가 지금처럼 크지 않았을 것이다. 댐과 하천을 이용하는 사업자들에게 취수부담금이나 하천수 사용료를 징수하여, 피해를 당할 수 있는 주민들에 대한 홍수보험이라도 들 수 있게 해야 했다. 하천에 대한 투자 재원의 부족 문제도 수익자부담 원칙을 적용하면 상당 부분 해소될 수 있다. 물관리기본법에 명시되어 있는 수익자 부담, 원인자 부담의 원칙이 적용되는 공정한 치수대책을 위한 제도적 개선이 필요하다. 
     
    ④ 물정책에 대한 사회적 합의와 책임분담: 유역 거버넌스의 강화
     
    장마기 수해의 원인을 조사하고 대책을 마련하기 위해 정부에서는 ‘댐관리 조사위원회’를 구성하는 등 여러 가지 노력을 하고 있다. 그런데 다른 한편에서는 정부 주도의 조사와 평가방식 자체를 문제 삼고 강한 불신감을 표출하고 있다. 그동안 소통과 합의 없이 진행된 일방통행식 물관리 정책에 대한 비판이라고 할 수 있다. 치수정책을 수립하거나 댐의 관리운영 계획을 세울 때, 주민들과 소통하고 협의하면서 추진하였더라면 수해지역 주민들의 반발이 지금처럼 크지 않았을 것이다.
     
    유역중심의 물관리, 주민 주도의 물관리를 위해서 물관리기본법이 제정되고 물관리위원회가 구성되었다. 정부가 일방적으로 주도하던 물관리에서 벗어나, 유역주민의 참여와 사회적 합의를 통해서 물관리를 실현하자는 취지로 물관리위원회라는 거버넌스 체계가 출범했다. 그러나 기대와 달리 유역기반의 물관리, 지방정부와 주민이 주도하는 물관리의 모습이 아직 잘 보이지 않는다고 한다. 유역 거버넌스가 제대로 작동하지 않는다고 비판한다. 여전히 물정책은 정부가 결정하고 책임져야 한다는 기조가 바뀌지 않았으며, 이로 인해 물관리위원회는 허울뿐인 또 하나의 위원회 정도로 전락할 것이라는 우려가 크다. 이는 역설적으로 이번 수해에서도 주민들의 주요한 비난과 비판이 환경부와 수자원공사 등 중앙정부와 산하기관에 집중된 데서 잘 나타나고 있다.
     
    유역의 지자체와 주민이 중심이 되는 물관리, 유역자치와 분권의 물관리를 위해서는 어떻게 유역 거버넌스를 강화해야 할 것인지 심각한 고민이 필요하다.
     
     
    참고문헌
     
    감사원. (2003, 4월). 『자연재해 대비실태』 감사결과. 감사원 보도자료.
    국가수자원관리정보시스템. http://wamis.go.kr/
    국립기상과학원. (2018). 한반도 100년의 기후변화.
    김병일·김사철·김두연. (2014). 댐 홍수조절기능의 회복탄력성 산정. Journal of the Korean Society of Civil Engineers, 34(6), 1919–1924.
    이상돈. (2011). 우리나라 하천법에서의 하천 유지유량과 환경개선용수. 법학논문집, 35(2), 309–325.
    환경부. (2014, 4월 2일). 보도자료.
    환경부. (2020). 우리강 자연성 회복 구상.
    Postel, S., & Richter, B. (2003). Rivers for Life: Managing Water for People and Nature. Island Press.
    WMO, & APFM. (2009). Integrated Flood Management Concept Paper.
     

     

     

    최동진 기후변화행동연구소장

     

     

     

     
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